El Pleno del Tribunal
Constitucional, compuesto por don Pascual Sala Sánchez, Presidente, don Ramón
Rodríguez Arribas, don Pablo Pérez Tremps, don Francisco José Hernando
Santiago, doña Adela Asua Batarrita, don Luis Ignacio Ortega Álvarez, don
Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés
Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré y don Juan José González Rivas,
Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de
inconstitucionalidad núm. 2095-2004 interpuesto por el Gobierno de la
Generalitat de Cataluña contra varios artículos de la Ley 62/2003, de 30 de
diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social. Ha formulado
alegaciones el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Luis
Ignacio Ortega Álvarez, quien expresa el parecer del Tribunal.
I. Antecedentes
1. Mediante escrito
presentado en el Registro General de este Tribunal el día 30 de marzo de 2004,
los Letrados de la Generalitat de Cataluña, en la representación que legalmente
ostentan, promueven recurso de inconstitucionalidad contra varios artículos de
la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del
orden social.
La impugnación se
fundamenta en los motivos que, resumidamente, se exponen a continuación:
El escrito de
interposición del recurso comienza aludiendo al heterogéneo contenido de la
norma impugnada, señalando que en la misma se incluyen preceptos que modifican
con carácter indefinido del ordenamiento jurídico en materias y sectores de la
actividad pública ajenos, en principio, a lo que propiamente cabe entender como
temas de política económica y que inciden directamente en el orden de
distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas,
afectando negativamente las competencias autonómicas.
Sentado así el carácter
competencial del recurso, los diversos preceptos impugnados se agrupan en
bloques por temas.
a) El primer precepto
impugnado es el art. 33.2 a), relativo a …………………
b) Se impugna, en segundo lugar, el art. 46, apartado 17, de
la Ley 62/2003. Este art. 46 introduce diferentes modificaciones en el texto
refundido de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social, aprobado
por el Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto. El apartado 17 modifica
el apartado 4 del art. 48 del texto refundido de la Ley sobre infracciones y
sanciones en el orden social y, según la recurrente, pretende impedir el
ejercicio de las competencias sancionadoras de los servicios públicos de empleo
autonómicos cuando la prestación por desempleo pueda verse afectada. Así, en la
actual redacción del art. 48.4, primer párrafo, se distinguen las infracciones
en materia de Seguridad Social del resto de materias a que el precepto hace
referencia (empleo, formación profesional, ayuda para el fomento del empleo),
en aquel concreto ámbito la competencia para la imposición de sanciones graves
y leves se atribuye «a la entidad gestora de la Seguridad Social competente,
salvo que la sanción afecte a las prestaciones por desempleo, en cuyo caso la
competencia corresponde a la entidad gestora de las mismas». Esta última
precisión implica que será el servicio estatal de empleo quien impondrá las
sanciones leves y graves que afecten a las prestaciones por desempleo, dado que
es aquel servicio la entidad gestora de dichas prestaciones [art. 13 h) de la
Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de empleo]. Ello viene corroborado por el
tercer párrafo del mismo precepto, en el que se prevé la comunicación a la
entidad gestora de las prestaciones, por parte del servicio público de empleo,
de las infracciones leves y graves mencionadas, a los efectos sancionadores que
corresponden a aquella entidad gestora. A diferencia de la anterior redacción
del precepto, se comunica la infracción para que la entidad gestora, en su
caso, sancione, y no ya la propia sanción para que dicha entidad gestora la
aplique. La demanda considera que la reforma legislativa operada altera el
ámbito competencial de las Comunidades Autónomas, vulnerando de forma
manifiesta la doctrina de la STC 195/1996, la cual establece de forma expresa y
con total claridad que la imposición de sanciones, consistentes en la pérdida
temporal o definitiva de la prestación o subsidio por desempleo, corresponde a
la Comunidad Autónoma. En definitiva, las sanciones por la comisión de las
infracciones en esta materia, a las que hacen referencia los arts. 24.3 y 25.4
del texto refundido de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social
se incardinan en la materia de Seguridad Social, si bien aquellas infracciones
no recaen sobre la actividad económica de la Seguridad Social, por lo que, en
virtud del art. 17.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, y de acuerdo con
los pronunciamientos de la STC 195/1996, la imposición de las sanciones debería
corresponder al órgano competente de la Generalitat de Cataluña, y no al
servicio estatal de empleo. A lo anterior añade la demanda que el precepto
impugnado supone una alteración unilateral de los traspasos acordados y
aprobados por medio del Real Decreto 1050/1997, de 27 de junio, en relación con
la gestión realizada por el Instituto Nacional de Empleo, en el ámbito del
trabajo, el empleo y la formación.
c) El tercer precepto ……………….
d) El siguiente
precepto impugnado es el art. 127.3, …………………
……………………………
e) Se impugnan a
continuación los arts. 122, 128.2 y 129.7 y 21 de la Ley 62/2003, …………………………………
……………………
……………………………………
…………………………………………
f) Se controvierte la
disposición adicional vigésima ………………..
En cuanto a la
vulneración del art. 45 CE …………………………..
g) El último precepto
impugnado es la disposición adicional trigésima, ………………………………………
2. Por providencia de
la Sección Segunda del Tribunal Constitucional d……………………
Respecto al art. 46.17, alude el Abogado del Estado, en
primer lugar, a la STC 195/1996, en la que se proponía al legislador estatal la
reelaboración de la ley sobre infracciones y sanciones en el orden social para
clarificar el orden constitucional de competencias en beneficio de la seguridad
jurídica. Sin embargo la Ley de infracciones y sanciones en el orden social, al
establecer la atribución de competencias sancionadoras preveía que, en materia
de ejecución de la legislación social, dichas potestades sancionadoras serían
ejercidas por los órganos y con los límites de distribución que determinara
cada Comunidad Autónoma y la cooperación necesaria para la ejecución de la
sanción impuesta. Redacción que no solucionó los problemas de seguridad
jurídica, pues la potestad de sancionar las infracciones de los mencionados
tipos, en tanto que actividad administrativa instrumental que no comprometía la
unidad del sistema de recursos de la Seguridad Social, al no afectar
directamente a actividades económicas y suponer una mera facultad de supervisión
de naturaleza ejecutiva, correspondía a las Comunidades Autónomas según el
criterio de algunos Tribunales ordinarios. Sin embargo, son competencia estatal
los actos de gestión económica derivados de las conductas descritas en los
tipos sancionadores, como la extinción de la prestación por incumplimiento de
los requisitos exigidos para su percepción o el requerimiento de reintegro de
lo indebidamente percibido, actos vinculados a la gestión económica de la
Seguridad Social y a su unidad como sistema. La redacción dada por la Ley
impugnada al apartado 4 del art. 48 del texto refundido de la Ley de
infracciones y sanciones del orden social pretende resolver el problema
estableciendo los criterios para determinar la Administración competente para
ejercer la potestad sancionadora y los elementos de coordinación entre el
servicio público de empleo competente, la entidad gestora de la Seguridad
Social, y la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, pero sin que la nueva
redacción conlleve intromisión alguna en las competencias autonómicas sobre
ejecución de la legislación social.
En lo que se refiere al
art. 120, indica el Abogado del Estado que su carácter básico ………………………………….
Sobre el art. 127.3
señala que …………………………
…………………………..
7. Por providencia de
23 de abril de 2013 se señaló para deliberación y votación de la presente
Sentencia el día 25 del mismo mes y año.
II. Fundamentos
jurídicos
1. El presente recurso
de inconstitucionalidad se interpone por la representación procesal de la
Generalitat de Cataluña contra diversos preceptos de la Ley 62/2003, de 30 de
diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social.
En concreto los
preceptos impugnados son los arts. 33.2 a), relativo a una de las funciones que
se atribuyen al Consejo para la promoción …………………….
2. Durante la pendencia
de este proceso han tenido lugar también modificaciones normativas que, en
cuanto afectan a las cuestiones que debemos resolver aquí, han de ser ahora
examinadas.
……………………………….
a) Por lo que respecta al art. 46.17, que modifica el
apartado 4 del art. 48 del texto refundido de la Ley sobre infracciones y
sanciones en el orden social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2000,
de 4 de agosto, es de advertir que los aspectos impugnados no se incluyen ahora
en el impugnado art. 48.4 sino en el apartado 5 del mismo precepto, conforme a
la modificación operada por la disposición final duodécima de la Ley 23/2009,
de 29 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para el año 2010. Es claro, no obstante, que, consistiendo la modificación de
lo controvertido en un simple cambio en la sistemática y numeración del
precepto, no ha desaparecido el objeto del recurso en este punto. Tampoco desde un segundo punto de vista, la remisión del
precepto a las infracciones contenidas en los arts. 24.3 y 25.4 del aludido
texto refundido, es posible apreciar que la controversia haya desaparecido
pues, aunque tales preceptos también han sufrido diversas modificaciones
durante la pendencia del proceso, siguen
tipificando como infracciones la realización de determinadas conductas en
términos muy similares a como se definían en la redacción que a los mismos dio
la propia Ley 62/2003.
b) En segundo lugar, el
Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, …………………………..
4. El segundo precepto impugnado es el art. 46.17 que da
nueva redacción al apartado 4 del art. 48 del texto refundido de la Ley sobre
infracciones y sanciones en el orden social, el cual dispone:
«La imposición de las sanciones por
infracciones leves y graves a los trabajadores en materia de empleo, formación
profesional y ayudas para el fomento del empleo, corresponde al servicio
público de empleo competente; y en materia de Seguridad Social corresponde a la
entidad gestora de la Seguridad Social competente, salvo que la sanción afecte
a las prestaciones por desempleo, en cuyo caso la competencia corresponde a la
entidad gestora de las mismas; la de las muy graves a la autoridad competente a
propuesta de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
Cuando la sanción impuesta consista en la
extinción de la prestación por desempleo por la comisión de una infracción muy
grave, la autoridad competente que haya impuesto la sanción dará traslado a la
entidad gestora de dicha prestación a los efectos procedentes para su aplicación.
El servicio público de empleo comunicará,
en el momento en que se produzcan o conozcan, las infracciones contenidas en
los artículos 24.3 y 25.4 de esta Ley, a la entidad gestora de las prestaciones
por desempleo, a los efectos sancionadores que a ésta le corresponden.»
Ya hemos dejado
señalado que durante la pendencia del proceso se ha modificado este precepto
sin que esa modificación haya afectado a los dos aspectos cuestionados por la
Generalitat de Cataluña, el inciso segundo del párrafo primero y el párrafo
tercero del art. 48.4 del texto refundido de la Ley sobre infracciones y
sanciones en el orden social, los cuales se incluyen ahora, en los mismos
términos, en los actuales inciso segundo del párrafo primero y en el párrafo
segundo del art. 48.5 del mismo texto legal. Dicho precepto, sin dar, por
tanto, nueva redacción a lo discutido, presenta el siguiente tenor:
«La imposición de sanciones por
infracciones en materia de Seguridad Social a los trabajadores corresponde, a
propuesta de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, a la entidad gestora
o servicio común de la Seguridad Social competente, salvo que la sanción afecte
a las prestaciones por desempleo, en cuyo caso la competencia corresponde a la
entidad gestora de éstas.
El servicio público de empleo comunicará,
en el momento en que se produzcan o conozcan, las infracciones contenidas en
los artículos 24.3 y 25.4 de esta Ley, a la entidad gestora de las prestaciones
por desempleo, a los efectos sancionadores que a ésta le corresponden.»
Los Letrados de la
Generalitat de Cataluña cuestionan los ya mencionados inciso segundo del
párrafo primero y el párrafo tercero del art. 48.4 del texto refundido de la
Ley de infracciones y sanciones en el orden social, en la redacción dada al
mismo por el art. 46.17, pues al atribuir la imposición de sanciones por
infracciones leves y graves en materia de Seguridad Social «a la entidad
gestora de la Seguridad Social competente, salvo que la sanción afecte a las
prestaciones por desempleo, en cuyo caso la competencia corresponde a la
entidad gestora de las mismas», impide a los servicios autonómicos de empleo
imponer sanciones por la comisión de las infracciones incluidas en los arts.
24.3 y 25.4, cuando tales infracciones se cometen por solicitantes o beneficiarios
de prestaciones por desempleo, lo que entienden contrario a la doctrina
constitucional de la STC 195/1996, de 28 de noviembre. El Abogado del Estado ha
negado la vulneración denunciada argumentando que el Estado goza de plena
competencia legislativa en materia laboral, lo que incluye la tipificación de
las infracciones y sanciones, y señalando que la reforma obedece a la necesidad
de clarificar el orden constitucional de competencias, a partir de la
competencia estatal para la realización de los actos de gestión económica
derivados de las conductas descritas en los tipos sancionadores.
Así expuestas las alegaciones de las partes, la controversia trabada se centra en la atribución a un
órgano estatal, el Servicio Público de Empleo Estatal, en tanto que entidad
gestora de las prestaciones por desempleo [art. 13 j) de la Ley 56/2003, de 16
de diciembre, de empleo], de la competencia para sancionar las conductas
tipificadas en los arts. 24.3 y 25.4 del texto refundido de la Ley sobre
infracciones y sanciones en el orden social, en la redacción dada a los mismos
por la Ley 62/2003, en el caso de que los infractores sean solicitantes o
beneficiarios de prestaciones por desempleo de nivel contributivo o asistencial, pues tal es la
consecuencia que producen los incisos impugnados del art. 48 del citado texto
refundido, el primero por atribuir directamente tal competencia a un órgano
estatal y el segundo por presuponerla, en la medida en que alude a la
comunicación a la entidad gestora de las prestaciones por desempleo a los
efectos sancionadores que correspondan.
Planteada en tales
términos, dicha controversia ha de ser encuadrada, conforme a nuestra doctrina
(STC 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 10) en la materia «Seguridad Social»,
pues tenemos
declarado que las prestaciones por desempleo son prestaciones de Seguridad
Social (y así se proclaman en los arts. 203 y ss. del texto refundido de la Ley
general de Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de
20 de junio). En el ámbito material de la Seguridad Social, el art. 149.1.17 CE
declara que el Estado tiene competencia exclusiva en materia de «legislación básica y régimen económico de
la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las
Comunidades Autónomas», mientras que el art. 165.1 b) EAC atribuye a la
Generalitat competencia compartida sobre la «gestión del régimen económico de
la Seguridad Social» y le encomienda, en su apartado 2, la organización y
administración de todos los servicios de la Seguridad Social, sin perjuicio de
la alta inspección que corresponde al Estado, competencias que han de
entenderse con el alcance que les ha atribuido la doctrina de este Tribunal
Constitucional (así, STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 60). Por otra parte, dado
que lo discutido en el presente recurso en el ejercicio de la potestad
sancionadora, hemos de añadir que, como ha señalado de forma reiterada este
Tribunal, la atribución de la competencia ejecutiva comprende la de la potestad
sancionadora en la materia sobre la que se ejerce (SSTC 87/1985, de 16 de
julio, FFJJ 1 y 2; 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 29; y 195/1996, de 28 de
noviembre, FJ 8).
En concreto, la
doctrina constitucional respecto a la potestad sancionadora en materia de
Seguridad Social se halla recogida, por remisión a la anterior STC 195/1996, en
la STC 51/2006, de 16 de febrero, FJ 4, en la que señalamos lo siguiente:
«[Este Tribunal tuvo ocasión de señalar en
su STC 195/1996, de 28 de noviembre, al analizar el recurso de
inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno Vasco contra la Ley 8/1988, de
7 de abril, de infracciones y sanciones en el orden social, que el citado
precepto constitucional obliga a distinguir, desde un punto de vista
competencial, entre la Seguridad Social y su régimen económico. Respecto a la
primera es evidente que, ostentando la Comunidad Autónoma competencias
ejecutivas, "le corresponde ejercitar las potestades sancionadoras que
garanticen el cumplimiento de la legislación básica estatal y de la autonómica
que la desarrolle (STC 102/1995, FJ 32). En cuanto a la segunda, la
delimitación del ámbito de actuación de la Comunidad Autónoma requiere mayores
precisiones, pues la atribución al Estado o a las Comunidades Autónomas del
régimen en una determinada materia comprende, desde luego, la totalidad de las
competencias normativas sobre la misma (SSTC 84/1982, FJ 4, y 38/1983, FJ 3);
pero implica también un plus: además de la legislación, puede comportar la
atribución de las competencias de ejecución necesarias para configurar un
sistema materialmente unitario. Eso es lo que sucede en el caso del régimen
económico de la Seguridad Social" (STC 195/1996, de 28 de noviembre, FJ
6).»
En virtud de ello, la
citada Sentencia efectuó el deslinde competencial afirmando, en primer lugar,
la potestad sancionadora autonómica (en aquella ocasión, de la Comunidad
Autónoma del País Vasco) y excluyendo, en consecuencia, la del Estado, «para declarar la
concreta existencia de infracciones y sancionar aquellas que no guarden
relación con el régimen económico de la Seguridad Social», así como para «aquellos supuestos en
que la potestad punitiva recae sobre actos instrumentales respecto al
nacimiento y mantenimiento de la obligación de contribuir (inscripción,
afiliación, altas y bajas, etc.)», reservando por el contrario al Estado, como
propia de su competencia en materia de régimen económico, la potestad sobre «aquellas infracciones
que recaen directamente sobre la actividad económica de la Seguridad Social,
esto es, las que definen ilícitos que se hallan inmediatamente referidos a la
percepción de sus ingresos o a la realización de los gastos correspondientes»
(STC 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 8).
Así pues, en los
términos de nuestra doctrina, han quedado reservadas al Estado tanto la
tipificación de infracciones como la imposición de sanciones en los casos en
los que se vea afectado el régimen económico de la Seguridad Social, entendido
en los términos anteriormente expuestos, esto es, «referidos a la percepción de sus ingresos o a la
realización de los gastos correspondientes» pues en tales casos «el objeto inmediato de
tutela es la gestión de la caja única de la Seguridad Social que, al hallarse
atribuida al Estado, determina que éste, como titular de la ejecución, ostente
también la potestad de declarar infracciones e imponer sanciones, que no es
sino una técnica específica de control, y que forma parte, por consiguiente, de
su competencia en materia de régimen económico» (STC 195/1996, FJ 8).
Debemos, en
consecuencia, determinar si las conductas realizadas por los solicitantes o
beneficiarios de prestaciones por desempleo de nivel contributivo o asistencial
descritas en los arts. 24.3 y 25.4, se ajustan a tales criterios, de suerte que
la competencia para el castigo de las infracciones allí tipificadas corresponderá
al Estado o, por el contrario, hemos de estimar que, al no tratarse de ilícitos
que recaigan directamente sobre la actividad económica de la Seguridad Social,
la atribución de la competencia sancionadora a un órgano estatal que implican
los incisos impugnados del texto refundido de la Ley sobre infracciones y
sanciones en el orden social resulta contraria al orden constitucional de
distribución de competencias e incurre en la vulneración que ha denunciado la
Generalitat de Cataluña.
Para ello, como ya
hicimos en la STC 195/1996, debemos ahora examinar los preceptos que tipifican
las infracciones correspondientes para determinar si las mismas pueden ubicarse
íntegramente en el régimen económico de la Seguridad Social o pertenecen a
materias en las que la Comunidad Autónoma ostenta competencias de ejecución,
incluida la potestad sancionadora. Así, por lo que hace al art. 24.3 del texto
refundido de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social, este
tipifica como infracciones leves susceptibles de ser cometidas, entre otros,
por los solicitantes o beneficiarios de prestaciones por desempleo de nivel
contributivo o asistencial, conductas como «no comparecer, previo
requerimiento, ante los servicios públicos de empleo o las agencias de colocación
cuando desarrollen actividades en el ámbito de la colaboración con aquéllos, o
no renovar la demanda de empleo en la forma y fechas que se determinen en el
documento de renovación de la demanda, salvo causa justificada» [apartado a)]; «no devolver en plazo,
salvo causa justificada, al servicio público de empleo o, en su caso, a las
agencias de colocación sin fines lucrativos el correspondiente justificante de
haber comparecido en el lugar y fecha indicados para cubrir las ofertas de
empleo facilitadas por aquéllos» [apartado b)]; «no cumplir las exigencias del compromiso de
actividad, salvo causa justificada, siempre que la conducta no esté tipificada
como otra infracción leve o grave en los artículos 24 o 25 de esta Ley» [apartado c)] y «no facilitar, al
Servicio Público de Empleo Estatal y a los Servicios Públicos de Empleo
Autonómicos, la información necesaria para garantizar la recepción de
notificaciones y comunicaciones» [apartado d)]. Por su parte el art. 25.4
califica como infracciones muy graves «rechazar una oferta de empleo adecuada, ya sea
ofrecida por los servicios públicos de empleo o por las agencias de colocación
cuando desarrollen actividades en el ámbito de la colaboración con aquéllos,
salvo causa justificada» [apartado a)] y «negarse a participar en los trabajos de
colaboración social, programas de empleo, incluidos los de inserción
profesional, o en acciones de promoción, formación o reconversión profesional,
salvo causa justificada, ofrecidos por los servicios públicos de empleo o en las
acciones de orientación e información profesional ofrecidas por las agencias de
colocación cuando desarrollen actividades en el ámbito de la colaboración con
aquéllos» [apartado b)].
Correspondiendo al
Estado la gestión de las prestaciones por desempleo, en tanto que integrantes
de la caja única de la Seguridad Social, ese control supone, en los términos de
nuestra doctrina (SSTC 124/1989, de 7 de julio, FFJJ 3 y 4 in fine y 195/1996,
de 28 de noviembre, FJ 7), la atribución de la potestad ejecutiva, y con ella
la potestad sancionadora, cuando recae directamente sobre actividades
económicas; esto es, las vinculadas a la percepción de los ingresos o la
administración y disposición de esos fondos para atender la realización de los
gastos correspondientes vinculados a las prestaciones por desempleo. Es patente
que las conductas tipificadas en ambos preceptos no responden a esas notas pues
no recaen directamente sobre la actividad económica de la Seguridad Social, en
la medida en que no están relacionadas con la percepción de la prestación por
desempleo, sino que se refieren a facultades de supervisión de competencia
autonómica en tanto que relativas al cumplimiento de obligaciones que pesan
sobre los beneficiarios de la prestación pero no se relacionan directamente con
su percepción. Algo que, por otra parte, ya tuvimos ocasión de apreciar en la
STC 195/1996, FJ 10, cuando, examinando la infracción de los trabajadores
consistente en «no comparecer, sin causa justificada, previo requerimiento,
ante la Entidad Gestora» y las relativas a «negarse a participar en acciones de promoción,
formación y reconversión profesionales, salvo causa justificada» y «rechazar una oferta de
empleo adecuada o negarse a participar en los trabajos de colaboración social o
en programas de empleo, salvo causa justificada», establecidas en el
art. 30.1 y 2 de la Ley 8/1988, de 7 de abril, sobre infracciones y sanciones
del orden social, declaramos que la competencia para sancionarlas correspondía
a la Comunidad Autónoma. Conclusión que alcanzamos, con independencia de que,
como ahora ocurre [arts. 47.1 a) y b) del texto refundido de la Ley sobre
infracciones y sanciones en el orden social], tales infracciones se sancionen
con la pérdida temporal o con la extinción de la prestación, según los casos,
pues una cosa es la imposición de la sanción prevista por el legislador estatal
como consecuencia de conductas asimismo tipificadas por ese legislador y otra
distinta la realización del concreto acto de gestión económica relativo a la
extinción o modulación de la prestación en la que la sanción consiste, que, en
todo caso, habrá de corresponder a un órgano estatal, en tanto que gestor de la
prestación.
Debemos pues concluir
que la competencia para la imposición de las sanciones frente a las conductas
descritas en los arts. 24.3 y 25.4 del texto refundido de la Ley sobre
infracciones y sanciones en el orden social corresponde a la Generalitat de
Cataluña, lo que determina que sea contrario al orden constitucional de
distribución de competencias y, por tanto, inconstitucional y nulo, el actual
segundo párrafo del art. 48.5 de dicho texto refundido en cuanto que recoge,
alterando únicamente su posición, el anterior tercer párrafo del art. 48.4,
pues, al hacer referencia a la entidad gestora de las prestaciones por
desempleo, atribuye la titularidad de la potestad para sancionar las conductas
descritas en los arts. 24.3 y 25.4 a un órgano estatal, el Servicio Público de
Empleo Estatal. Excluida la competencia estatal para sancionar las anteriores
conductas, el inciso cuestionado del primer párrafo del art. 48.5, que no ha
modificado lo establecido por el segundo inciso del primer párrafo del art.
48.4 del texto refundido de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden
social sino, solamente, afectado a su ubicación sistemática, no plantea el
problema competencial denunciado.
En suma, por todo lo
expuesto, el art. 46.17 de la Ley 62/2003, en cuanto que da nueva redacción al
párrafo tercero del apartado 4 del art. 48 del texto refundido de la Ley sobre infracciones
y sanciones en el orden social (actual segundo párrafo del art. 48.5) ha de ser
declarado contrario al orden de distribución de competencias y, por tanto,
inconstitucional y nulo.
Finalmente hemos de
precisar el alcance de nuestra declaración de nulidad en un doble sentido. En
primer lugar, atendiendo a lo manifestado en el escrito de interposición del
recurso, la declarada nulidad ha de referirse a la competencia para sancionar
las conductas tipificadas en los arts. 24.3 y 25.4 de la Ley sobre infracciones
y sanciones en el orden social en los casos de solicitantes o beneficiarios de
prestaciones por desempleo de nivel contributivo o asistencial. En segundo
lugar, siguiendo en este punto la doctrina recogida, entre otras, en las SSTC
54/2002, de 27 de febrero, FJ 9 y 365/2006, de 21 de diciembre, FJ 8, debemos
modular en el tiempo los efectos de la declaración de nulidad. En ellas
declaramos que «en supuestos como el que ahora nos ocupa y atendiendo a la
pluralidad de valores constitucionales que concurren "debemos traer a
colación … el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), al que responde la
previsión contenida en el art. 40.1 LOTC, según el cual las sentencias
declaratorias de la inconstitucionalidad de leyes "no permitirán revisar
procesos fenecidos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada" en los
que se haya hecho aplicación de las leyes inconstitucionales. Ahora bien, la
modulación del alcance de nuestra declaración de inconstitucionalidad no se
limita a preservar la cosa juzgada. Más allá de ese mínimo impuesto por el art.
40.1 LOTC debemos declarar que el principio constitucional de seguridad
jurídica (art. 9.3 CE) también reclama que –en el asunto que nos ocupa– esta
declaración de inconstitucionalidad sólo sea eficaz pro futuro, esto es, en
relación con nuevos supuestos o con los procedimientos administrativos y
procesos judiciales donde aún no haya recaído una resolución firme. … El
principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) reclama la intangibilidad de las
situaciones jurídicas consolidadas; no sólo las decididas con fuerza de cosa
juzgada, sino también las situaciones administrativas firmes».
5. El art. 120 de …………………………..
FALLO
En atención a todo lo
expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA
CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
1.º Declarar la
desaparición sobrevenida del objeto del presente recurso en lo que respecta a
las disposiciones adicionales vigésimo tercera y trigésima de la Ley 62/2003,
de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social.
2.º Declarar inconstitucional y nulo, con los efectos
señalados en el fundamento jurídico 4 de la presente Sentencia, el art. 46.17
de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y
del orden social, en cuanto introduce un tercer párrafo en el art. 48.4 del
texto refundido de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social,
aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto
3.º Declarar que el
inciso «y la actuación subsidiaria del Gobierno en caso de falta de propuesta»,
introducido en el art. 41.3 del texto refundido de la Ley de aguas aprobado por
el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el art. 129.21 de la
Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del
orden social, es conforme con el orden constitucional de distribución de
competencias interpretado en los términos señalados en el fundamento jurídico
10.
4.º Desestimar el
recurso en todo lo demás.
Publíquese esta
Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a
veinticinco de abril de dos mil trece.–Pascual Sala Sánchez.–Ramón Rodríguez
Arribas.–Pablo Pérez Tremps.–Francisco José Hernando Santiago.–Adela Asua
Batarrita.–Luis Ignacio Ortega Álvarez.–Francisco Pérez de los Cobos
Orihuel.–Encarnación Roca Trías.–Andrés Ollero Tassara.–Fernando Valdés
Dal-Ré.–Juan José González Rivas.–Firmado y rubricado.
