jueves, 4 de julio de 2013

El Constitucional anula el procedimiento de sanciones a los parados

El Tribunal Constitucional anula el procedimiento de sanciones a los parados

El tribunal considera que el sistema actual invade competencias autonómicas. Desde el 23 de mayo, no se sanciona a los parados que incumplan las obligaciones que van aparejadas al cobro de una prestación

Los parados con prestación no tienen que temer (de momento) que les sancionen si incumplen alguna de las obligaciones que tienen con los servicios públicos de empleo, como renovar la demanda de empleo cada tres meses o rechazar acudir a los cursos y acciones de orientación. El Tribunal Constitucional, en una sentencia publicada en el BOE el 23 de mayoha anulado el procedimiento sancionador por invadir competencias de las comunidades autónomas. El resultado: desde ese día, no se está sancionando a los infractores, que son más de 20.000 al mes, según los datos oficiales que el ministerio facilita a los agentes sociales.
El paro en España supera el 27%


El Tribunal Constitucional dice que si las comunidades autónomas tienen la competencia en las políticas de empleo, también tienen que tener las de sanción, y declara nulos los artículos legales que atribuyen las sanciones al Servicio Público de Empleo Estatal. Resultado: desde la publicación de la sentencia, el 23 de mayo, no se están imponiendo sanciones a los parados con prestación por cosas como no renovar la demanda de empleo cada tres meses, rechazar participar en las acciones de orientación o formación que dispongan los servicios de empleo, no facilitar la información necesaria a los servicios de empleo para garantizar que se reciben sus notificaciones o rechazar ofertas de empleo adecuadas.
Esas infracciones traen aparejada una sanción que va desde la retirada de la prestación un mes hasta la extinción total de la prestación. Pero desde que se hizo pública la sentencia, nada de eso está sucediendo: en el Ministerio de Empleo aseguran (y en las oficinas de empleo confirman) que no se están cursando nuevas sanciones, y que de hecho se retiraron todas las bajas cautelares que estaban en marcha el 23 de mayo. Eso sí, el Tribunal Constitucional no anula las sanciones impuestas con fecha anterior al 23 de mayo por "seguridad jurídica".
Las Comunidades Autónomas se harán cargo
El Ministerio asegura que está en contacto con las Comunidades Autónomas para buscar una solución. De acuerdo con la sentencia, las autonomías serán las que se tengan que ocupar ahora de las sanciones; de hecho, podrían hacerlo ya, pero todavía no están los mecanismos en marcha para que puedan hacerlo: para ello hay que dedicar personal, recursos, elaborar procedimientos... La intención de Empleo es que el asunto se pacte con las comunidades para que se garantice un trato igual a los ciudadanos en los distintos territorios.
¿Significa esto que los incumplidores se han librado de la sanción? No está claro. Dicen en Empleo que las infracciones se siguen anotando, aunque no se sancionen, pero no saben explicar si los infractores serán castigados más tarde. El caso es que de momento no hay sanciones.
La sentencia es la respuesta del Tribunal Constitucional a un recurso de inconstitucionalidad que presentó en 2004 la Generalitat de Cataluña contra una serie de preceptos legales que -en opinión del gobierno autonómico- vulneraban sus competencias.

Pleno. Sentencia 104/2013, de 25 de abril de 2013. Recurso de inconstitucionalidad 2095-2004. Interpuesto por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña contra varios artículos de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social. Competencias en materia de aguas, agricultura asistencia social, legislación laboral y medio ambiente; autonomía local: nulidad del precepto legal que atribuye a un órgano estatal la competencia para sancionar infracciones en materia de desempleo (STC 165/1996), interpretación conforme del precepto legal que prevé la intervención subsidiaria del Gobierno de la Nación en las propuestas de elaboración y revisión de los planes hidrológicos de cuenca (STC 227/1988).

·             Publicado en:
«BOE» núm. 123, de 23 de mayo de 2013, páginas 260 a 292 (33 págs.)

TEXTO

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Pascual Sala Sánchez, Presidente, don Ramón Rodríguez Arribas, don Pablo Pérez Tremps, don Francisco José Hernando Santiago, doña Adela Asua Batarrita, don Luis Ignacio Ortega Álvarez, don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré y don Juan José González Rivas, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 2095-2004 interpuesto por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña contra varios artículos de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social. Ha formulado alegaciones el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Luis Ignacio Ortega Álvarez, quien expresa el parecer del Tribunal.
I. Antecedentes
1. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 30 de marzo de 2004, los Letrados de la Generalitat de Cataluña, en la representación que legalmente ostentan, promueven recurso de inconstitucionalidad contra varios artículos de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social.
La impugnación se fundamenta en los motivos que, resumidamente, se exponen a continuación:
El escrito de interposición del recurso comienza aludiendo al heterogéneo contenido de la norma impugnada, señalando que en la misma se incluyen preceptos que modifican con carácter indefinido del ordenamiento jurídico en materias y sectores de la actividad pública ajenos, en principio, a lo que propiamente cabe entender como temas de política económica y que inciden directamente en el orden de distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas, afectando negativamente las competencias autonómicas.
Sentado así el carácter competencial del recurso, los diversos preceptos impugnados se agrupan en bloques por temas.
a) El primer precepto impugnado es el art. 33.2 a), relativo a …………………
b) Se impugna, en segundo lugar, el art. 46, apartado 17, de la Ley 62/2003. Este art. 46 introduce diferentes modificaciones en el texto refundido de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto. El apartado 17 modifica el apartado 4 del art. 48 del texto refundido de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social y, según la recurrente, pretende impedir el ejercicio de las competencias sancionadoras de los servicios públicos de empleo autonómicos cuando la prestación por desempleo pueda verse afectada. Así, en la actual redacción del art. 48.4, primer párrafo, se distinguen las infracciones en materia de Seguridad Social del resto de materias a que el precepto hace referencia (empleo, formación profesional, ayuda para el fomento del empleo), en aquel concreto ámbito la competencia para la imposición de sanciones graves y leves se atribuye «a la entidad gestora de la Seguridad Social competente, salvo que la sanción afecte a las prestaciones por desempleo, en cuyo caso la competencia corresponde a la entidad gestora de las mismas». Esta última precisión implica que será el servicio estatal de empleo quien impondrá las sanciones leves y graves que afecten a las prestaciones por desempleo, dado que es aquel servicio la entidad gestora de dichas prestaciones [art. 13 h) de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de empleo]. Ello viene corroborado por el tercer párrafo del mismo precepto, en el que se prevé la comunicación a la entidad gestora de las prestaciones, por parte del servicio público de empleo, de las infracciones leves y graves mencionadas, a los efectos sancionadores que corresponden a aquella entidad gestora. A diferencia de la anterior redacción del precepto, se comunica la infracción para que la entidad gestora, en su caso, sancione, y no ya la propia sanción para que dicha entidad gestora la aplique. La demanda considera que la reforma legislativa operada altera el ámbito competencial de las Comunidades Autónomas, vulnerando de forma manifiesta la doctrina de la STC 195/1996, la cual establece de forma expresa y con total claridad que la imposición de sanciones, consistentes en la pérdida temporal o definitiva de la prestación o subsidio por desempleo, corresponde a la Comunidad Autónoma. En definitiva, las sanciones por la comisión de las infracciones en esta materia, a las que hacen referencia los arts. 24.3 y 25.4 del texto refundido de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social se incardinan en la materia de Seguridad Social, si bien aquellas infracciones no recaen sobre la actividad económica de la Seguridad Social, por lo que, en virtud del art. 17.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, y de acuerdo con los pronunciamientos de la STC 195/1996, la imposición de las sanciones debería corresponder al órgano competente de la Generalitat de Cataluña, y no al servicio estatal de empleo. A lo anterior añade la demanda que el precepto impugnado supone una alteración unilateral de los traspasos acordados y aprobados por medio del Real Decreto 1050/1997, de 27 de junio, en relación con la gestión realizada por el Instituto Nacional de Empleo, en el ámbito del trabajo, el empleo y la formación.
c) El tercer precepto ……………….
d) El siguiente precepto impugnado es el art. 127.3, …………………
……………………………
e) Se impugnan a continuación los arts. 122, 128.2 y 129.7 y 21 de la Ley 62/2003, …………………………………
……………………
……………………………………
…………………………………………
f) Se controvierte la disposición adicional vigésima ………………..
En cuanto a la vulneración del art. 45 CE …………………………..
g) El último precepto impugnado es la disposición adicional trigésima, ………………………………………
2. Por providencia de la Sección Segunda del Tribunal Constitucional d……………………
Respecto al art. 46.17, alude el Abogado del Estado, en primer lugar, a la STC 195/1996, en la que se proponía al legislador estatal la reelaboración de la ley sobre infracciones y sanciones en el orden social para clarificar el orden constitucional de competencias en beneficio de la seguridad jurídica. Sin embargo la Ley de infracciones y sanciones en el orden social, al establecer la atribución de competencias sancionadoras preveía que, en materia de ejecución de la legislación social, dichas potestades sancionadoras serían ejercidas por los órganos y con los límites de distribución que determinara cada Comunidad Autónoma y la cooperación necesaria para la ejecución de la sanción impuesta. Redacción que no solucionó los problemas de seguridad jurídica, pues la potestad de sancionar las infracciones de los mencionados tipos, en tanto que actividad administrativa instrumental que no comprometía la unidad del sistema de recursos de la Seguridad Social, al no afectar directamente a actividades económicas y suponer una mera facultad de supervisión de naturaleza ejecutiva, correspondía a las Comunidades Autónomas según el criterio de algunos Tribunales ordinarios. Sin embargo, son competencia estatal los actos de gestión económica derivados de las conductas descritas en los tipos sancionadores, como la extinción de la prestación por incumplimiento de los requisitos exigidos para su percepción o el requerimiento de reintegro de lo indebidamente percibido, actos vinculados a la gestión económica de la Seguridad Social y a su unidad como sistema. La redacción dada por la Ley impugnada al apartado 4 del art. 48 del texto refundido de la Ley de infracciones y sanciones del orden social pretende resolver el problema estableciendo los criterios para determinar la Administración competente para ejercer la potestad sancionadora y los elementos de coordinación entre el servicio público de empleo competente, la entidad gestora de la Seguridad Social, y la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, pero sin que la nueva redacción conlleve intromisión alguna en las competencias autonómicas sobre ejecución de la legislación social.
En lo que se refiere al art. 120, indica el Abogado del Estado que su carácter básico ………………………………….
Sobre el art. 127.3 señala que …………………………
…………………………..
7. Por providencia de 23 de abril de 2013 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 25 del mismo mes y año.
II. Fundamentos jurídicos
1. El presente recurso de inconstitucionalidad se interpone por la representación procesal de la Generalitat de Cataluña contra diversos preceptos de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social.
En concreto los preceptos impugnados son los arts. 33.2 a), relativo a una de las funciones que se atribuyen al Consejo para la promoción …………………….
2. Durante la pendencia de este proceso han tenido lugar también modificaciones normativas que, en cuanto afectan a las cuestiones que debemos resolver aquí, han de ser ahora examinadas.
……………………………….
a) Por lo que respecta al art. 46.17, que modifica el apartado 4 del art. 48 del texto refundido de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, es de advertir que los aspectos impugnados no se incluyen ahora en el impugnado art. 48.4 sino en el apartado 5 del mismo precepto, conforme a la modificación operada por la disposición final duodécima de la Ley 23/2009, de 29 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para el año 2010. Es claro, no obstante, que, consistiendo la modificación de lo controvertido en un simple cambio en la sistemática y numeración del precepto, no ha desaparecido el objeto del recurso en este punto. Tampoco desde un segundo punto de vista, la remisión del precepto a las infracciones contenidas en los arts. 24.3 y 25.4 del aludido texto refundido, es posible apreciar que la controversia haya desaparecido pues, aunque tales preceptos también han sufrido diversas modificaciones durante la pendencia del proceso, siguen tipificando como infracciones la realización de determinadas conductas en términos muy similares a como se definían en la redacción que a los mismos dio la propia Ley 62/2003.
b) En segundo lugar, el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, …………………………..
4. El segundo precepto impugnado es el art. 46.17 que da nueva redacción al apartado 4 del art. 48 del texto refundido de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social, el cual dispone:
«La imposición de las sanciones por infracciones leves y graves a los trabajadores en materia de empleo, formación profesional y ayudas para el fomento del empleo, corresponde al servicio público de empleo competente; y en materia de Seguridad Social corresponde a la entidad gestora de la Seguridad Social competente, salvo que la sanción afecte a las prestaciones por desempleo, en cuyo caso la competencia corresponde a la entidad gestora de las mismas; la de las muy graves a la autoridad competente a propuesta de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
Cuando la sanción impuesta consista en la extinción de la prestación por desempleo por la comisión de una infracción muy grave, la autoridad competente que haya impuesto la sanción dará traslado a la entidad gestora de dicha prestación a los efectos procedentes para su aplicación.
El servicio público de empleo comunicará, en el momento en que se produzcan o conozcan, las infracciones contenidas en los artículos 24.3 y 25.4 de esta Ley, a la entidad gestora de las prestaciones por desempleo, a los efectos sancionadores que a ésta le corresponden.»
Ya hemos dejado señalado que durante la pendencia del proceso se ha modificado este precepto sin que esa modificación haya afectado a los dos aspectos cuestionados por la Generalitat de Cataluña, el inciso segundo del párrafo primero y el párrafo tercero del art. 48.4 del texto refundido de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social, los cuales se incluyen ahora, en los mismos términos, en los actuales inciso segundo del párrafo primero y en el párrafo segundo del art. 48.5 del mismo texto legal. Dicho precepto, sin dar, por tanto, nueva redacción a lo discutido, presenta el siguiente tenor:
«La imposición de sanciones por infracciones en materia de Seguridad Social a los trabajadores corresponde, a propuesta de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, a la entidad gestora o servicio común de la Seguridad Social competente, salvo que la sanción afecte a las prestaciones por desempleo, en cuyo caso la competencia corresponde a la entidad gestora de éstas.
El servicio público de empleo comunicará, en el momento en que se produzcan o conozcan, las infracciones contenidas en los artículos 24.3 y 25.4 de esta Ley, a la entidad gestora de las prestaciones por desempleo, a los efectos sancionadores que a ésta le corresponden.»
Los Letrados de la Generalitat de Cataluña cuestionan los ya mencionados inciso segundo del párrafo primero y el párrafo tercero del art. 48.4 del texto refundido de la Ley de infracciones y sanciones en el orden social, en la redacción dada al mismo por el art. 46.17, pues al atribuir la imposición de sanciones por infracciones leves y graves en materia de Seguridad Social «a la entidad gestora de la Seguridad Social competente, salvo que la sanción afecte a las prestaciones por desempleo, en cuyo caso la competencia corresponde a la entidad gestora de las mismas», impide a los servicios autonómicos de empleo imponer sanciones por la comisión de las infracciones incluidas en los arts. 24.3 y 25.4, cuando tales infracciones se cometen por solicitantes o beneficiarios de prestaciones por desempleo, lo que entienden contrario a la doctrina constitucional de la STC 195/1996, de 28 de noviembre. El Abogado del Estado ha negado la vulneración denunciada argumentando que el Estado goza de plena competencia legislativa en materia laboral, lo que incluye la tipificación de las infracciones y sanciones, y señalando que la reforma obedece a la necesidad de clarificar el orden constitucional de competencias, a partir de la competencia estatal para la realización de los actos de gestión económica derivados de las conductas descritas en los tipos sancionadores.
Así expuestas las alegaciones de las partes, la controversia trabada se centra en la atribución a un órgano estatal, el Servicio Público de Empleo Estatal, en tanto que entidad gestora de las prestaciones por desempleo [art. 13 j) de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de empleo], de la competencia para sancionar las conductas tipificadas en los arts. 24.3 y 25.4 del texto refundido de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social, en la redacción dada a los mismos por la Ley 62/2003, en el caso de que los infractores sean solicitantes o beneficiarios de prestaciones por desempleo de nivel contributivo o asistencial, pues tal es la consecuencia que producen los incisos impugnados del art. 48 del citado texto refundido, el primero por atribuir directamente tal competencia a un órgano estatal y el segundo por presuponerla, en la medida en que alude a la comunicación a la entidad gestora de las prestaciones por desempleo a los efectos sancionadores que correspondan.
Planteada en tales términos, dicha controversia ha de ser encuadrada, conforme a nuestra doctrina (STC 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 10) en la materia «Seguridad Social», pues tenemos declarado que las prestaciones por desempleo son prestaciones de Seguridad Social (y así se proclaman en los arts. 203 y ss. del texto refundido de la Ley general de Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio). En el ámbito material de la Seguridad Social, el art. 149.1.17 CE declara que el Estado tiene competencia exclusiva en materia de «legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas», mientras que el art. 165.1 b) EAC atribuye a la Generalitat competencia compartida sobre la «gestión del régimen económico de la Seguridad Social» y le encomienda, en su apartado 2, la organización y administración de todos los servicios de la Seguridad Social, sin perjuicio de la alta inspección que corresponde al Estado, competencias que han de entenderse con el alcance que les ha atribuido la doctrina de este Tribunal Constitucional (así, STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 60). Por otra parte, dado que lo discutido en el presente recurso en el ejercicio de la potestad sancionadora, hemos de añadir que, como ha señalado de forma reiterada este Tribunal, la atribución de la competencia ejecutiva comprende la de la potestad sancionadora en la materia sobre la que se ejerce (SSTC 87/1985, de 16 de julio, FFJJ 1 y 2; 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 29; y 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 8).
En concreto, la doctrina constitucional respecto a la potestad sancionadora en materia de Seguridad Social se halla recogida, por remisión a la anterior STC 195/1996, en la STC 51/2006, de 16 de febrero, FJ 4, en la que señalamos lo siguiente:
«[Este Tribunal tuvo ocasión de señalar en su STC 195/1996, de 28 de noviembre, al analizar el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno Vasco contra la Ley 8/1988, de 7 de abril, de infracciones y sanciones en el orden social, que el citado precepto constitucional obliga a distinguir, desde un punto de vista competencial, entre la Seguridad Social y su régimen económico. Respecto a la primera es evidente que, ostentando la Comunidad Autónoma competencias ejecutivas, "le corresponde ejercitar las potestades sancionadoras que garanticen el cumplimiento de la legislación básica estatal y de la autonómica que la desarrolle (STC 102/1995, FJ 32). En cuanto a la segunda, la delimitación del ámbito de actuación de la Comunidad Autónoma requiere mayores precisiones, pues la atribución al Estado o a las Comunidades Autónomas del régimen en una determinada materia comprende, desde luego, la totalidad de las competencias normativas sobre la misma (SSTC 84/1982, FJ 4, y 38/1983, FJ 3); pero implica también un plus: además de la legislación, puede comportar la atribución de las competencias de ejecución necesarias para configurar un sistema materialmente unitario. Eso es lo que sucede en el caso del régimen económico de la Seguridad Social" (STC 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 6).»
En virtud de ello, la citada Sentencia efectuó el deslinde competencial afirmando, en primer lugar, la potestad sancionadora autonómica (en aquella ocasión, de la Comunidad Autónoma del País Vasco) y excluyendo, en consecuencia, la del Estado, «para declarar la concreta existencia de infracciones y sancionar aquellas que no guarden relación con el régimen económico de la Seguridad Social», así como para «aquellos supuestos en que la potestad punitiva recae sobre actos instrumentales respecto al nacimiento y mantenimiento de la obligación de contribuir (inscripción, afiliación, altas y bajas, etc.)», reservando por el contrario al Estado, como propia de su competencia en materia de régimen económico, la potestad sobre «aquellas infracciones que recaen directamente sobre la actividad económica de la Seguridad Social, esto es, las que definen ilícitos que se hallan inmediatamente referidos a la percepción de sus ingresos o a la realización de los gastos correspondientes» (STC 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 8).
Así pues, en los términos de nuestra doctrina, han quedado reservadas al Estado tanto la tipificación de infracciones como la imposición de sanciones en los casos en los que se vea afectado el régimen económico de la Seguridad Social, entendido en los términos anteriormente expuestos, esto es, «referidos a la percepción de sus ingresos o a la realización de los gastos correspondientes» pues en tales casos «el objeto inmediato de tutela es la gestión de la caja única de la Seguridad Social que, al hallarse atribuida al Estado, determina que éste, como titular de la ejecución, ostente también la potestad de declarar infracciones e imponer sanciones, que no es sino una técnica específica de control, y que forma parte, por consiguiente, de su competencia en materia de régimen económico» (STC 195/1996, FJ 8).
Debemos, en consecuencia, determinar si las conductas realizadas por los solicitantes o beneficiarios de prestaciones por desempleo de nivel contributivo o asistencial descritas en los arts. 24.3 y 25.4, se ajustan a tales criterios, de suerte que la competencia para el castigo de las infracciones allí tipificadas corresponderá al Estado o, por el contrario, hemos de estimar que, al no tratarse de ilícitos que recaigan directamente sobre la actividad económica de la Seguridad Social, la atribución de la competencia sancionadora a un órgano estatal que implican los incisos impugnados del texto refundido de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social resulta contraria al orden constitucional de distribución de competencias e incurre en la vulneración que ha denunciado la Generalitat de Cataluña.
Para ello, como ya hicimos en la STC 195/1996, debemos ahora examinar los preceptos que tipifican las infracciones correspondientes para determinar si las mismas pueden ubicarse íntegramente en el régimen económico de la Seguridad Social o pertenecen a materias en las que la Comunidad Autónoma ostenta competencias de ejecución, incluida la potestad sancionadora. Así, por lo que hace al art. 24.3 del texto refundido de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social, este tipifica como infracciones leves susceptibles de ser cometidas, entre otros, por los solicitantes o beneficiarios de prestaciones por desempleo de nivel contributivo o asistencial, conductas como «no comparecer, previo requerimiento, ante los servicios públicos de empleo o las agencias de colocación cuando desarrollen actividades en el ámbito de la colaboración con aquéllos, o no renovar la demanda de empleo en la forma y fechas que se determinen en el documento de renovación de la demanda, salvo causa justificada» [apartado a)]; «no devolver en plazo, salvo causa justificada, al servicio público de empleo o, en su caso, a las agencias de colocación sin fines lucrativos el correspondiente justificante de haber comparecido en el lugar y fecha indicados para cubrir las ofertas de empleo facilitadas por aquéllos» [apartado b)]; «no cumplir las exigencias del compromiso de actividad, salvo causa justificada, siempre que la conducta no esté tipificada como otra infracción leve o grave en los artículos 24 o 25 de esta Ley» [apartado c)] y «no facilitar, al Servicio Público de Empleo Estatal y a los Servicios Públicos de Empleo Autonómicos, la información necesaria para garantizar la recepción de notificaciones y comunicaciones» [apartado d)]. Por su parte el art. 25.4 califica como infracciones muy graves «rechazar una oferta de empleo adecuada, ya sea ofrecida por los servicios públicos de empleo o por las agencias de colocación cuando desarrollen actividades en el ámbito de la colaboración con aquéllos, salvo causa justificada» [apartado a)] y «negarse a participar en los trabajos de colaboración social, programas de empleo, incluidos los de inserción profesional, o en acciones de promoción, formación o reconversión profesional, salvo causa justificada, ofrecidos por los servicios públicos de empleo o en las acciones de orientación e información profesional ofrecidas por las agencias de colocación cuando desarrollen actividades en el ámbito de la colaboración con aquéllos» [apartado b)].
Correspondiendo al Estado la gestión de las prestaciones por desempleo, en tanto que integrantes de la caja única de la Seguridad Social, ese control supone, en los términos de nuestra doctrina (SSTC 124/1989, de 7 de julio, FFJJ 3 y 4 in fine y 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 7), la atribución de la potestad ejecutiva, y con ella la potestad sancionadora, cuando recae directamente sobre actividades económicas; esto es, las vinculadas a la percepción de los ingresos o la administración y disposición de esos fondos para atender la realización de los gastos correspondientes vinculados a las prestaciones por desempleo. Es patente que las conductas tipificadas en ambos preceptos no responden a esas notas pues no recaen directamente sobre la actividad económica de la Seguridad Social, en la medida en que no están relacionadas con la percepción de la prestación por desempleo, sino que se refieren a facultades de supervisión de competencia autonómica en tanto que relativas al cumplimiento de obligaciones que pesan sobre los beneficiarios de la prestación pero no se relacionan directamente con su percepción. Algo que, por otra parte, ya tuvimos ocasión de apreciar en la STC 195/1996, FJ 10, cuando, examinando la infracción de los trabajadores consistente en «no comparecer, sin causa justificada, previo requerimiento, ante la Entidad Gestora» y las relativas a «negarse a participar en acciones de promoción, formación y reconversión profesionales, salvo causa justificada» y «rechazar una oferta de empleo adecuada o negarse a participar en los trabajos de colaboración social o en programas de empleo, salvo causa justificada», establecidas en el art. 30.1 y 2 de la Ley 8/1988, de 7 de abril, sobre infracciones y sanciones del orden social, declaramos que la competencia para sancionarlas correspondía a la Comunidad Autónoma. Conclusión que alcanzamos, con independencia de que, como ahora ocurre [arts. 47.1 a) y b) del texto refundido de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social], tales infracciones se sancionen con la pérdida temporal o con la extinción de la prestación, según los casos, pues una cosa es la imposición de la sanción prevista por el legislador estatal como consecuencia de conductas asimismo tipificadas por ese legislador y otra distinta la realización del concreto acto de gestión económica relativo a la extinción o modulación de la prestación en la que la sanción consiste, que, en todo caso, habrá de corresponder a un órgano estatal, en tanto que gestor de la prestación.
Debemos pues concluir que la competencia para la imposición de las sanciones frente a las conductas descritas en los arts. 24.3 y 25.4 del texto refundido de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social corresponde a la Generalitat de Cataluña, lo que determina que sea contrario al orden constitucional de distribución de competencias y, por tanto, inconstitucional y nulo, el actual segundo párrafo del art. 48.5 de dicho texto refundido en cuanto que recoge, alterando únicamente su posición, el anterior tercer párrafo del art. 48.4, pues, al hacer referencia a la entidad gestora de las prestaciones por desempleo, atribuye la titularidad de la potestad para sancionar las conductas descritas en los arts. 24.3 y 25.4 a un órgano estatal, el Servicio Público de Empleo Estatal. Excluida la competencia estatal para sancionar las anteriores conductas, el inciso cuestionado del primer párrafo del art. 48.5, que no ha modificado lo establecido por el segundo inciso del primer párrafo del art. 48.4 del texto refundido de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social sino, solamente, afectado a su ubicación sistemática, no plantea el problema competencial denunciado.
En suma, por todo lo expuesto, el art. 46.17 de la Ley 62/2003, en cuanto que da nueva redacción al párrafo tercero del apartado 4 del art. 48 del texto refundido de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social (actual segundo párrafo del art. 48.5) ha de ser declarado contrario al orden de distribución de competencias y, por tanto, inconstitucional y nulo.
Finalmente hemos de precisar el alcance de nuestra declaración de nulidad en un doble sentido. En primer lugar, atendiendo a lo manifestado en el escrito de interposición del recurso, la declarada nulidad ha de referirse a la competencia para sancionar las conductas tipificadas en los arts. 24.3 y 25.4 de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social en los casos de solicitantes o beneficiarios de prestaciones por desempleo de nivel contributivo o asistencial. En segundo lugar, siguiendo en este punto la doctrina recogida, entre otras, en las SSTC 54/2002, de 27 de febrero, FJ 9 y 365/2006, de 21 de diciembre, FJ 8, debemos modular en el tiempo los efectos de la declaración de nulidad. En ellas declaramos que «en supuestos como el que ahora nos ocupa y atendiendo a la pluralidad de valores constitucionales que concurren "debemos traer a colación … el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), al que responde la previsión contenida en el art. 40.1 LOTC, según el cual las sentencias declaratorias de la inconstitucionalidad de leyes "no permitirán revisar procesos fenecidos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada" en los que se haya hecho aplicación de las leyes inconstitucionales. Ahora bien, la modulación del alcance de nuestra declaración de inconstitucionalidad no se limita a preservar la cosa juzgada. Más allá de ese mínimo impuesto por el art. 40.1 LOTC debemos declarar que el principio constitucional de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) también reclama que –en el asunto que nos ocupa– esta declaración de inconstitucionalidad sólo sea eficaz pro futuro, esto es, en relación con nuevos supuestos o con los procedimientos administrativos y procesos judiciales donde aún no haya recaído una resolución firme. … El principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) reclama la intangibilidad de las situaciones jurídicas consolidadas; no sólo las decididas con fuerza de cosa juzgada, sino también las situaciones administrativas firmes».
5. El art. 120 de …………………………..
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
1.º Declarar la desaparición sobrevenida del objeto del presente recurso en lo que respecta a las disposiciones adicionales vigésimo tercera y trigésima de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social.
2.º Declarar inconstitucional y nulo, con los efectos señalados en el fundamento jurídico 4 de la presente Sentencia, el art. 46.17 de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, en cuanto introduce un tercer párrafo en el art. 48.4 del texto refundido de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto
3.º Declarar que el inciso «y la actuación subsidiaria del Gobierno en caso de falta de propuesta», introducido en el art. 41.3 del texto refundido de la Ley de aguas aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el art. 129.21 de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, es conforme con el orden constitucional de distribución de competencias interpretado en los términos señalados en el fundamento jurídico 10.
4.º Desestimar el recurso en todo lo demás.
Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a veinticinco de abril de dos mil trece.–Pascual Sala Sánchez.–Ramón Rodríguez Arribas.–Pablo Pérez Tremps.–Francisco José Hernando Santiago.–Adela Asua Batarrita.–Luis Ignacio Ortega Álvarez.–Francisco Pérez de los Cobos Orihuel.–Encarnación Roca Trías.–Andrés Ollero Tassara.–Fernando Valdés Dal-Ré.–Juan José González Rivas.–Firmado y rubricado.

Análisis

  • Rango: Sentencia
  • Fecha de disposición: 25/04/2013
  • Fecha de publicación: 23/05/2013

Referencias anteriores

  • DICTADA en el RECURSO 2095/2004 (Ref. BOE-A-2004-9244).
  • DECLARA:
    • Inconstitucional y nulo el párrafo indicado del art. 48.4, en la redacción dada por la LEY 62/2003, de 30 de diciembre, y la DESESTIMACIÓN de todo lo demás, en relación con la LEY sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, texto refundido aprobado por REAL DECRETO LEGISLATIVO 5/2000, de 4 de agosto (Ref. BOE-A-2000-15060).