Indice
I.
CONCEPTO DE SEGURIDAD SOCIAL.
II.
EVOLUCIÓN DE LAS FORMAS DE COBERTURA DE NECESIDADES
1.
Técnicas asistenciales
1.3. Beneficencia pública
2.
Técnicas de previsión individual
2.3. Previsión social voluntaria
3.
Los seguros sociales obligatorios
3.2. Origen
y establecimiento de los seguros sociales obligatorios en Europa
3.3. El establecimiento de los seguros sociales en
España
4.
El sistema de Seguridad Social
4.1. El primer paso para la formación del sistema
de Seguridad Social: Informe Beveridge
4.2. La
formación de la Seguridad Social en España
4.2.1. Los
seguros sociales (1900-1963)
4.2.2. De la
Ley de Bases de 1963 a la Constitución de 1978
4.2.3. Previsiones constitucionales en materia de
protección social
4.2.4. Análisis del art. 41 CE
III.
MODELOS DE SISTEMAS DE SEGURIDAD SOCIAL
1.
Los dos niveles de Seguridad Social
IV.
PROGRESO LEGISLATIVO EN NUESTRO
PAÍS
1.
De la Ley Dato a la Ley de la Seguridad Social
de 1966
2.
De la LGSS de 1974 al vigente Texto Refundido
de la Ley General de la Seguridad Social de 20 de Junio de 1994
3.
Reformas legales posteriores a la publicación
de la LGSS de 1994
A MODO
DE CHULETA RECORDATORIA
I. CONCEPTO DE SEGURIDAD SOCIAL
La Seguridad Social
cubre las situaciones de necesidad de la ciudadanía mediante el diseño de un
entramado normativo de protección y la definición legal de las situaciones que,
a juicio del legislador de turno, son merecedoras de protección. Así, podemos apuntar
que el Derecho de la Seguridad Social
es el conjunto de normas, técnicas y
procedimientos que tienen por objeto la definición de las necesidades sociales
sobre las que va a intervenir el Estado y el establecimiento de los mecanismos
de protección de las mismas, previa concreción del nivel que esa intervención estatal
decide alcanzar.
No puede hablarse de
Seguridad Social propiamente dicha hasta el siglo XX. Con anterioridad, las
técnicas de protección de las necesidades habían adoptado formas diversas, pero
no alcanzando ninguna una función del Estado en términos similares a los
actuales. Históricamente la cobertura de las señaladas situaciones de necesidad
se tartaba mediante dos fórmulas:
- técnicas asistenciales, dentro de
las que cabe señalar la asistencia familiar, la asistencia privada y la beneficencia
pública, y
- las técnicas de previsión, entre las
que se podía hacer mención al ahorro individual, al seguro privado y a las
mutualidades y montepíos. Aunque, lógicamente, estas técnicas de protección
mantienen hoy su vigencia, su alcance y relevancia ha quedado ostensiblemente
rebajado con la consolidación de los sistemas públicos de Seguridad Social.
El origen de nuestro Sistema
de Seguridad Social se encuentra en la responsabilidad por daño en que se fundaban
las indemnizaciones y prestaciones contenidas en la Ley de Accidentes de
Trabajo de 30 de enero de 1900, en caso de incapacidad y de fallecimiento. En
ese primer momento, sólo los daños
producidos como consecuencia de un accidente laboral generaban derecho
a recibir la ayuda económica a favor del accidentado o de sus familiares.
El elemento de
protección que diseñaba aquella Ley podía calificarse como «seguro de responsabilidad», al limitarse el legislador a
imponer al empresario la obligación de indemnizar -dentro de los estrictos límites
cuantitativos que fijaba la norma- en los casos en los que se producía
el fallecimiento o la incapacidad del trabajador (absoluta o parcial, temporal
o permanente), dejando exclusivamente
en manos del empresario la decisión de asegurar, o no, ese riesgo, o
hacerle frente con los medios económicos de los que dispusiese en el momento
del acaecimiento. Esta primera fórmula de protección no conllevaba, por tanto, la creación de un seguro obligatorio
que cubriese el riesgo o
peligro, sino la escueta exigencia de responsabilidad
al empresario por la generación de un daño, en aplicación de las reglas civiles
básicas.
Lógicamente, esta
forma particular de protección alcanzaba únicamente a las contingencias
directamente relacionadas con el trabajo por cuenta ajena, porque sólo respecto
a éste se entendía que el empresario asumía un riesgo que, de materializarse,
derivaba en un daño indemnizable. En la actualidad la responsabilidad
empresarial por daño derivado de accidente
de trabajo o de enfermedad profesional (AT/EP)
puede apreciarse -sin incumplimiento de las obligaciones empresariales de
Seguridad Social- en regulaciones como el recargo
de prestaciones en caso de incumplimiento de las medidas de seguridad y
salud, o la indemnización civil que
puede reconocerse en estos casos al trabajador o a sus familias.
II.
EVOLUCIÓN DE LAS FORMAS DE COBERTURA DE LAS NECESIDADES
1. Técnicas asistenciales
1.1. Asistencia familiar
Una de
las formas tradicionales de cobertura directa de las situaciones de necesidad
es la asistencia familiar, entendida como ayuda mutua entre los miembros de la
unidad familiar. Esta forma de colaboración o asistencia tiene un papel
histórico innegable, aunque necesariamente limitado cuantitativa y
cualitativamente. Generalmente, los miembros de la familia satisfacen sus
necesidades en el interior de la misma y en el exterior con base a las rentas
de trabajo percibidas por uno o varios de sus miembros. La familia puede
sostener económicamente tanto a hijos en edad de trabajar que, bien por la
situación del mercado de trabajo o por razón de estudios, acceden tarde a un
empleo, como a adultos desvinculados del mercado laboral –ancianos y cónyuges
no trabajadores, fundamentalmente–.
En el
ordenamiento español vigente, el Estado asume también en cumplimiento del
mandato constitucional contenido en el art. 39 CE un deber de protección de la
familia, especialmente a través del sistema de Seguridad Social, mediante
prestaciones familiares por hijo a cargo, complementos de pensión por cónyuge a
cargo, prestaciones no contributivas de desempleo por cargas familiares, etc.
1.2. Asistencia privada
El
segundo escalón clásico de cobertura de las situaciones de necesidad es la
asistencia privada entendida como caridad. Aunque este tipo de asistencia
privada ha jugado un papel fundamental en la contención cotidiana de las
necesidades individuales, no puede ser entendida como una técnica de protección
desarrollada, ni como un remedio a las diversas necesidades sociales. Hoy, este
tipo de asistencia puede encontrarse como complemento del sistema de Seguridad
Social, especialmente a través de organizaciones no gubernamentales y de
asociaciones de voluntariado.
1.3. Beneficencia pública
Mayor
relevancia ha debido atribuírsele siempre a la beneficencia pública, como
fórmula de atención de necesidades sociales organizada desde el Estado. Si
bien, ésta no deja de ser una forma más de caridad y no un sistema legal de
normas de intervención en la prevención y protección de las necesidades
sociales en su conjunto, cuyos destinatarios son la población marginal y las
bolsas de indigencia. Huelga señalar que por mucho que la beneficencia atienda
a la «prueba de necesidad» -en el sentido de prueba de la existencia de un
estado de necesidad- no genera derechos subjetivos perfectos, resultando
imposible reclamar la prestación denegada.
Como se
ve, las técnicas asistenciales -familiar, privada y benéfica- tienen en común
la reparación del estado de necesidad, esto es, dicho estado se presenta como
inevitable y, cuando se verifica, a posteriori, se instrumenta la fórmula de
reparación de un estado de necesidad ya sobrevenido. Sin embargo, existen
históricamente otras técnicas que intentan evitar que el estado de necesidad
sobrevenga, mediante la previsión del riesgo. Tales técnicas son las que
llamamos previsionales, mediante las cuales se intentan actuaciones anteriores
al planteamiento de la necesidad, de forma que cuando se produzca, se hayan
previsto ya los medios de cobertura.
2. Técnicas de previsión individual
2.1. Ahorro privado
Una de
las técnicas de previsión por excelencia es el ahorro privado, esto es: la
renuncia a un consumo actual para afrontar un gasto futuro. Naturalmente, este
mecanismo de previsión se utiliza desde siempre y su objeto es que cuando se
verifica el riesgo, pueda éste ser asumido de acuerdo
con las reservas previas
que han ido realizándose. Sin embargo, en la actualidad, esta técnica de
previsión resulta cada vez más insuficiente, particularmente si se tiene en
cuenta la demostrada incapacidad de ahorro de buena parte de la sociedad.
Además, en ocasiones, el largo período que se precisa para obtener un capital
de reserva con el que hacer frente a necesidades futuras, añadido a la
depreciación de la moneda por los efectos de la inflación hacen del ahorro
individual un mecanismo con frecuencia ineficaz. Por otro lado, quienes generan
más ingresos son realmente quienes disponen de mayor capacidad de ahorro, y en
este sentido se produce el problema de que quienes se encuentran más
necesitados, con salarios bajos, son, precisamente, quienes se encuentran en
peores condiciones para dedicar parte de sus ingresos al ahorro con previsión
de futuro.
2.2. Seguro privado
El otro
instrumento de previsión individual es el seguro privado, que no es otra cosa
que la materialización de una operación mercantil que alberga ánimo de lucro,
mediante la suscripción de un contrato que asegura un riesgo que pueda
producirse en el futuro. La indeterminación del suceso asegurado puede venir
por el desconocimiento del momento en que tal contingencia protegida se
verifique o bien por la indeterminación de si el suceso protegido acontecerá o
no efectivamente.
En todo
caso, en la fase inicial y previa al surgimiento del sistema de Seguridad
Social, las técnicas de protección descritas servían para cubrir con más o
menos éxito las necesidades sociales existentes. Hoy, normalmente, juega un
papel de complemento de la asistencia pública proporcionada por la Seguridad
Social.
2.3. Previsión social voluntaria
En la
primera fase de génesis del sistema público de protección social, la
responsabilidad empresarial por accidente de trabajo coexistía con el
aseguramiento voluntario de los trabajadores frente a las contingencias
comunes, ajenas a la prestación de servicios y por ende a la responsabilidad
del empleador. En este primer momento, el papel del Estado quedó constreñido al
fomento del aseguramiento voluntario del trabajador, como mecanismo para
proporcionar a aquél y a su familia cierto grado de seguridad frente a un
futuro más o menos incierto. En este fomento del aseguramiento voluntario la
creación en 1908 del Instituto Nacional de Previsión (INP) y la inclusión
dentro del mismo del seguro de vejez supusieron un determinante paso adelante,
al ser la primera piedra en la institución de un régimen de previsión social
subvencionado por el Estado. Con su constitución al fin podía afirmarse que
existía en España una institución encargada de regir todos los servicios
intervencionistas en materia de seguros sociales y difundir e inculcar la
previsión social, así como estimular y favorecer su bonificación por entidades
oficiales o particulares. El aseguramiento continuó siendo voluntario, pero se
tomaron medidas de promoción del mismo tales como la bonificación de las
contrataciones de seguros.
En ese
modelo las pensiones podían concertarse a capital cedido o a capital reservado,
reconociéndose así dos clases de pensiones, las que se caracterizaban por la
cesión de las cuotas pagadas a cambio de una pensión que cobraba el asegurado
desde que alcanzaba la edad de retiro hasta su muerte; y las que incluían dos
operaciones, la entrega de una renta vitalicia al asegurado y otra de seguro de
vida, consistente en la atribución al cónyuge, a los hijos o a los
descendientes de cierto importe en caso de muerte del asegurado.
Aunque
pronto se comprobó que este régimen de libre aseguramiento resultaba insuficiente
y que era imprescindible convertirlo en obligatorio para proteger efectivamente
a los trabajadores y a sus familias, su relevancia para el sistema es
innegable, y hoy en día pueden encontrarse fórmulas de previsión social
voluntaria que hunden sus raíces en aquel modelo, y que alcanzan cada vez más
relevancia, fundamentalmente para completar las prestaciones de la Seguridad
Social.
Los
planes y fondos de pensiones son un claro ejemplo de lo dicho, en tanto que
técnica de previsión voluntaria y privada. Un Plan de pensiones es un contrato
especial en el que se definen los derechos y obligaciones de partícipes y de
beneficiarios, contrato que necesariamente ha de formalizarse a través de un
Fondo de Pensiones, que es el patrimonio constituido para dar cumplimiento a
las prestaciones previstas en el correspondiente Plan. Están regulados por el RDL 1/2002,
de 29 de noviembre, desarrollado por RD 304/2004,
de 20 de febrero. Existen planes de empleo (constituidos por
empresas a favor de sus empleados) y planes individuales (contratados por un
individuo con una entidad financiera). Son en realidad planes privados de
ahorro, pues no deja de ser un sistema de capitalización, si bien en los planes
de empresa participa el empresario. Conceden rentas o capitales por jubilación,
incapacidad permanente, viudedad y orfandad. Destacan por la imposibilidad de
rescate, salvo supuestos excepcionales y tasados, y sus posibles ventajas
fiscales, y desde noviembre de 2002 por la obligación de externalización.
3. Los seguros sociales obligatorios
3.1. Las mutualidades
El
antecedente necesario de los seguros sociales -y por ende, del sistema de
Seguridad Social- se encuentra, sin duda, en las mutualidades, que son aquellas
asociaciones que tomaron carta de naturaleza en la Edad Media, en una doble
formulación: la profesional (esto es, los gremios) y la religiosa (cofradías).
Constituyeron el primer embrión histórico de la protección de necesidades
sociales con base en la idea de solidaridad, si bien se trata todavía de una
cierta solidaridad profesional. Sus notas características eran:
- La
obligatoriedad (frecuentemente no puede desarrollarse la actividad sin pertenecer
a la mutualidad correspondiente).
- La
solidaridad (los asociados ponen en común los riesgos para atender
conjuntamente al asociado en quien se verifica el riesgo).
En la
actualidad las mutualidades siguen cumpliendo un importante papel de
agrupamiento colectivo profesional y se basan en un contrato plurilateral que
se financia mediante el reparto de las cargas con gestión colectiva de los
fondos disponibles y que protege necesidades concretas con cuantías
determinadas previamente.
3.2. Origen y establecimiento de los
seguros sociales obligatorios en Europa
Los
seguros sociales obligatorios, por su parte, son el antecedente histórico
inmediato de la Seguridad Social. Su establecimiento arranca de finales del
siglo XIX. En 1883, el Parlamento alemán aprueba el establecimiento del seguro
de enfermedad que alcanzaba a la asistencia médico-quirúrgica y a los
medicamentos, pero también la prestación sustitutiva del salario durante el
tiempo que el trabajador protegido se encontrara de baja. Entonces se hallaban
asegurados los trabajadores de la industria con ingresos inferiores a
determinado límite, quedando fuera de la protección los trabajadores que
superaran ese límite, así como todos los trabajadores agrarios, los empleados y
los trabajadores autónomos.
Al año
siguiente se implantó, también en Alemania, el seguro de accidentes de trabajo,
financiado íntegra y exclusivamente por los patronos y algún tiempo más tarde
los seguros de vejez e invalidez, supervivencia y desempleo.
El
sistema de seguros sociales alemán fue como la piedra arrojada a un estanque y
en otros países europeos se comenzó a organizar sistemas de seguros sociales
obligatorios. El primero de ellos, Austria, después, Francia, Inglaterra,
Hungría, Noruega, Suecia y España.
En el
período comprendido entre las dos guerras mundiales continuó la generalización
de los seguros sociales de raíz alemana, y al iniciarse la Segunda Guerra
Mundial, el ejemplo europeo se había extendido ya a América Latina y a los
Estados Unidos. Por tanto, en esta etapa histórica, la novedosa idea de los
seguros sociales había madurado en gran parte del planeta y la población
advertía que tenía un derecho a la protección, esto es, que las prestaciones
contempladas en los seguros eran jurídicamente exigibles como contrapartida de
las aportaciones que, en forma de cuota, se hubieran realizado. Con el
desarrollo de las técnicas de gestión de los seguros sociales y su
establecimiento progresivo, aparecieron fórmulas financieras variables y,
finalmente, podemos señalar como elementos definitorios en este nivel de
desarrollo tres aspectos: 1) La obligatoriedad: el aseguramiento proviene de la
ley. Se quiebra aquí el principio de la autonomía de la voluntad. Se está
asegurado obligatoriamente. 2) La financiación, a salvo el seguro para
accidentes de trabajo, proviene de tres vías: el Estado, las aportaciones
patronales y las cotizaciones de los trabajadores. 3) La gestión es pública,
jurídicamente pública, sin que ello impida la existencia de multitud de
entidades privadas que colaboraron en dicha gestión.
3.3 El establecimiento de los
seguros sociales en España
El primer
hito normativo en el establecimiento de los seguros sociales en España vino de
la mano del establecimiento del Retiro Obrero Obligatorio en 1919. La
protección que dispensaba este seguro era básicamente contributiva y alcanzaba
sólo a quienes ejercían una actividad asalariada por la que percibían ingresos
inferiores a un determinado límite, fijándose una cierta correspondencia entre
lo obtenido al materializarse la contingencia y las cotizaciones aportadas,
cotizaciones que, por otra parte, eran de cuantía muy escasa.
Tras esta
primera fórmula de protección social, que fue la única de la época, fueron
surgiendo e incorporándose al panorama legislativo otros instrumentos de
cobertura, culminando esa actividad de política protectora en un conjunto de
seguros sociales entre los que destaca muy particularmente el Seguro
Obligatorio de Vejez e Invalidez (SOVI). Si bien pronto se comprobó que las
prestaciones sociales que dispensaba resultaban claramente insuficientes. Esta
insuficiencia hizo que las Reglamentaciones de Trabajo establecieran fórmulas
complementarias de protección por ramas profesionales, lo que se lleva a cabo a
través del mutualismo laboral, cuyo objeto era complementar la protección
pública existente. Así, el Reglamento del Mutualismo Laboral se aprueba por la
OM de 10-9-1954.
Tales
mutualidades se organizaron, como se ha dicho, por sectores laborales,
guardando relación sus prestaciones con los salarios de sus integrantes.
Precisamente esta correspondencia dejó pronto patente que la dependencia de las
prestaciones de la situación financiera de la mutualidad y, por ende, de la
situación económica del sector laboral correspondiente, generaba
diferenciaciones y discriminaciones entre la población trabajadora. En efecto,
la fragmentación de la protección por sectores laborales conducía a diferencias
de protección entre Mutualidades «ricas» y Mutualidades «pobres».
4. El sistema de Seguridad Social
4.1. El primer paso para la
formación del sistema de Seguridad Social: Informe Beveridge
Pese al
sustancial cambio que en la protección social significaron el nacimiento y
desarrollo de los seguros sociales obligatorios, pronto se advirtió su
insuficiencia, especialmente por el número de trabajadores protegidos. Restaban
grandes capas de población desprotegidas y los riesgos cubiertos tenían
naturaleza básica (vejez, invalidez, enfermedad, etc.) siendo así que la
sociedad demandaba ya la cobertura de otras necesidades que sólo la Seguridad
Social podría venir a contemplar y a proteger.
Cuando
aún no había concluido la Segunda Guerra Mundial, en Gran Bretaña se formuló la
doctrina moderna de la Seguridad Social mediante los dos importantes informes
redactados por William Beveridge. Este economista británico puso en realidad
las bases doctrinales del concepto moderno de Seguridad Social, señalando que
el Estado debe crear condiciones que luchasen contra «los cinco gigantes
causantes de los males sociales: la indigencia, las enfermedades, la
ignorancia, la falta de higiene y la desocupación». La idea básica de la
protección de las necesidades sociales evolucionó desde la autotutela y la
previsión individual o pública, a la noción general de que el Estado tenía,
como tal, entre sus funciones esenciales, la ordenación de un sistema que
permitiera el establecimiento de mecanismos de protección de los ciudadanos.
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El informe se elaboró en 1942 durante la Segunda
Guerra Mundial, como un programa de protección social para la posguerra. El informe parte de una doble crítica:
- la
crítica de la asistencia pública –incluso en su versión modernizada- por
entender que una cobertura condicionada a la insuficiencia de recursos es
contraria a la dignidad de los ciudadanos y no puede ser el fundamento de un
régimen de protección social general; y
- la crítica del seguro
profesional, de corte bismarkiano, por limitar la protección en función de
criterios profesionales.
La idea central del informe es la de lograr una
protección completa de todos los ciudadanos frente
a todos los riesgos
sociales. De esta forma, el seguro profesional se convierte en seguro
nacional,
como centro del esquema general de protección.
Los principios básicos de la propuesta de Beveridge
son la generalidad y el carácter uniforme de la
protección. El seguro
nacional se completa con un Servicio Nacional de Salud (que presta asistencia
sanitaria a toda la población y se financia fiscalmente) y con una política
económica de pleno empleo.
La asistencia pública se mantiene, pero sólo con
carácter marginal para cubrir las necesidades que
puedan surgir al margen del
esquema general de protección.
El seguro nacional garantiza sólo un nivel uniforme
de subsistencia para las personas protegidas.
Para completar esa protección
mínima los ciudadanos pueden recurrir al seguro voluntario, sea
personal o
profesional.
Ampliación: J.J. Dupeyroux, Droit de la
Sécurité Sociale, Dalloz, París, 2005.
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4.2. La formación de la Seguridad
Social en España
4.2.1. Los seguros sociales
(1900-1963)
El tejido
protector resultante de las fases expuestas -responsabilidad por daño derivado
de accidente de trabajo, seguros sociales voluntarios y obligatorios,
señaladamente- se había convertido en un entramado extraordinariamente
complejo. En efecto, el hecho de haber ido implantando mecanismos protectores
de forma escalonada desde 1900 que no respondían a una visión de conjunto, a un
esquema general unitario de la protección, había hecho de la protección social
lo más alejado a la idea de sistema. Por otra parte, el régimen financiero
respondía al esquema contributivo con muy escasa participación estatal, los
escasos recursos, estaban mal ordenados, por lo que cada año se producían
inevitablemente déficits parciales que obligaban a recurrir a un complejísimo
sistema de compensación. Pero es que, además, las prestaciones dispensadas eran
insuficientes, alcanzaban sólo a los asalariados de rentas bajas y ni siquiera
a todos, la idea del seguro privado seguía presente en los mecanismos de
aseguramiento y en cuanto a las prestaciones, las rehabilitadoras y
recuperadoras, estaban sin desarrollar y las dinerarias eran de muy escasa
cuantía. Resultaba, por tanto, muy difícil encontrar dos supuestos en que la
prestación fuera uniforme a causa de la pluralidad de regímenes existentes,
cada uno de los cuales disponía de distinta regulación y distintos órganos
gestores.
4.2.2. De la Ley de Bases de 1963 a
la Constitución de 1978
Se hacía
así necesaria la formación definitiva de un sistema de Seguridad Social, lo que
aconteció a raíz de la Ley de Bases de Seguridad Social de 1963 que pretendía
el establecimiento de un sistema unitario e integrado de Seguridad Social con
base financiera de reparto, gestión pública, desaparición completa del ánimo de
lucro en la gestión del sistema y participación creciente del Estado en la
financiación. Con estos parámetros, huelga señalar que la promulgación de esta
norma supuso no sólo un cambio legislativo, sino una reforma en profundidad
desde el concepto mismo hasta la gestión de la protección social existente
hasta ese momento.
Los
principios informadores de la LBSS eran los siguientes:
a)
Tendencia a la unidad, que se manifestaba en la inclusión en la Seguridad
Social de todos los trabajadores, y, en materia de gestión, dando a cada
entidad gestora parcelas concretas de competencia en materia de acción
protectora.
b) Cierta
idea democratizadora de las entidades gestoras mediante la participación en la
gestión de los trabajadores y empresarios a través de representantes.
c) Supresión
del ánimo de lucro en la gestión.
d)
Conjunta consideración de las contingencias, esto es, tratamiento uniforme para
los riesgos verificados, aunque se mantuvieron diferencias entre los riesgos
profesionales y los comunes.
e)
Transformación del sistema financiero, que a partir de entonces se organizaba
de acuerdo con el sistema de reparto y no el de capitalización, conforme a las
recomendaciones de la OIT.
f)
Acentuación de la participación del Estado en el sostenimiento del sistema
público de Seguridad Social.
g)
Conexión entre la reforma de la Seguridad Social y la reforma administrativa,
que resultó inexcusable al iniciarse la progresiva estatalización de la
Seguridad Social, esto es: su concepción como función del Estado.
h) Frenar
las sistemáticas violaciones de la legalidad en esta materia. Este conjunto de
principios que instauraba la LBSS tuvo su plasmación legal en la promulgación
de la Ley de Seguridad Social de 1966 que fue aprobada por Decreto de 21 de
abril de 1966.
4.2.3. Previsiones constitucionales
en materia de protección social
El
artículo básico, el núcleo central de la Seguridad Social en la Constitución es
el art. 41 CE. Pero no es el único precepto constitucional relacionado con la
Seguridad Social. El art. 39 impone a los poderes públicos la protección social
de la familia; el art. 43 reconoce el derecho a la protección de la salud; el
art. 49 ordena la realización de una política de previsión y tratamiento de los
disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos; el art. 50 analiza la suficiencia
económica para los ciudadanos de la tercera edad; el art. 25 reconoce el
derecho de los condenados a prisión a los beneficios de la Seguridad Social y
el art. 129.1 preceptúa que la ley establecerá las formas de participación de
los interesados en la Seguridad Social.
En todo caso, el art. 41 aparece redactado en los siguientes
términos: «Los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad
Social para todos los ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones
sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de
desempleo. La asistencia y prestaciones complementarias serán libres».
Por tanto, la Constitución diseña acciones de política social
concretas cuya instrumentación podrá hacerse por medio de la Seguridad Social,
o por medio de cualquier otra fórmula o por ambas clases de medidas.
4.2.4. Análisis del art. 41 CE
"Los
poderes públicos mantendrán un régimen público de seguridad social".
Se
refiere aquí el texto constitucional a la imprescindible necesidad de concebir
la Seguridad Social como una función del Estado. Es el Estado el que recibe el
encargo –los poderes públicos– de mantener un régimen de Seguridad Social. Así
las cosas, el régimen de Seguridad Social que el Estado está obligado a mantener
y al que no puede, constitucionalmente, renunciar, ha de ser un régimen público
–estatal–. Esto no significa que la totalidad del sistema esté empapada de una
carga estricta y absolutamente pública. De hecho, cabe privatizar las formas de
gestión del régimen público de Seguridad Social, y así sucede con la
intervención de las Mutuas, la colaboración en la gestión de las empresas e
incluso la concreta prestación de algunos servicios bajo el régimen de
concierto en materia de asistencia sanitaria y prestaciones de recuperación y
rehabilitación (STC 37/1994, de 10 de febrero).
"Para
todos los ciudadanos".
No es la
obligación del Estado mantener un régimen de Seguridad Social para los
trabajadores, sino para todos los ciudadanos, universalización que el legislador
postconstitucional ha tenido muy en cuenta en la progresiva extensión de
beneficios a toda la población.
"Que
garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante estados de
necesidad, especialmente en caso de desempleo".
La
suficiencia de las prestaciones no es un concepto unívoco ni estable. Esta
suficiencia viene definida legalmente por la intensidad de la cobertura que en
cada momento se cifre para cada situación. No obstante, el umbral mínimo de
protección viene establecido por el Convenio OIT núm 102 (norma mínima) sobre
Seguridad Social. En cuanto a los estados de necesidad, es indicativo general,
en la medida en que las prestaciones de Seguridad Social constituyen derechos
subjetivos perfectos, exigibles y amparables desde que se produce la situación
de hecho contemplada por la norma. En este sentido, las necesidades se
establecen legalmente de manera objetiva y no se exige, en la modalidad
contributiva, prueba de recursos para la obtención de la prestación por parte
del beneficiario (TC 239/2002, 11 diciembre).
"La
asistencia y prestaciones complementarias serán libres".
Esto es,
la CE acepta e incluso proporciona fórmulas de cobertura privadas, situadas
fuera del sistema público de Seguridad Social que se añaden a éste con carácter
voluntario por quien los emplea (SSTC 206/1997, de 27 de noviembre y 66/1998,
de 18 de marzo).
III. TIPOLOGÍA DE SISTEMAS DE
SEGURIDAD SOCIAL
1. Los dos niveles de Seguridad
Social
En la
formación de la Seguridad Social moderna han jugado un papel determinantes los
dos modelos o niveles preexistentes, esto es: el universal o anglosajón y el
profesional o continental. El primero de ellos fue formulado por Lord Beveridge
en dos informes de 1942 y 1944, y se caracteriza por la universalidad subjetiva
y objetiva del sistema, de modo que proteja a todas las personas de todos los
riesgos, por una gestión centralizada y por una financiación eminentemente
estatal.
Por el
contrario, el sistema profesional apareció con Bismarck en Alemania. Es un
sistema de seguros sociales contributivos, que se caracteriza por la existencia
de varios seguros, gestionados por un órgano diferente, y que protegen
únicamente a quienes están dentro de su ámbito de aplicación, normalmente los
trabajadores. En la
actualidad los sistemas de Seguridad Social son mixtos, en el bien entendido
que se supera la profesionalidad, la financiación suele ser mixta (impuestos y
cotizaciones), y se dispensa protección a personas que no son estrictamente
trabajadores, pero sin alcanzar la universalidad completa o pura.
En
nuestro caso, a tenor de lo dispuesto en el art. 2 LGSS -en la redacción que le
da la Ley 52/2003: "el sistema de seguridad social, configurado por la
acción protectora en sus modalidades contributiva y no contributiva, se
fundamenta en los principios de universalidad, unidad, solidaridad e
igualdad", de tal manera que el Estado, por medio de dicho sistema,
garantiza a las personas comprendidas en su campo de aplicación, así como a sus
familiares o asimilados a su cargo, "la protección adecuada frente a las
contingencias y en las situaciones que se contemplan en esta Ley".
2. Nivel profesional
El modelo
profesional, como se ha dicho, tiene su origen en el sistema diseñado por
Bismarck, en concreto, en el establecimiento de seguros sociales obligatorios a
partir de 1883. Los seguros sociales eran fórmulas de previsión social cercanas
al seguro privado, aunque marcadas por el carácter obligatorio, que es su
verdadera nota distintiva. El ámbito subjetivo de cada seguro no era
estrictamente coincidente con el de los demás, pero básicamente todos protegían
a los trabajadores industriales que no alcanzasen un determinado nivel de
renta, aunque no todos los trabajadores asalariados estaban en su órbita de
protección. En este sentido, los primeros seguros sociales obligatorios sólo
afectaban a los obreros -no a los empleados o trabajadores intelectuales- de
determinadas industrias peligrosas del sector privado –pues todos los empleados
del sector público, fuesen funcionarios o asalariados, estaban excluidos- para
las que, además, prestasen servicios un cierto número de trabajadores. Por lo
demás, los seguros se caracterizaban originariamente por el criterio de
debilidad económica, en el bien entendido que se dirigían a un colectivo
concreto, escaso de recursos económicos y prestador de servicios en unas
condiciones proclives a los accidentes.
El ámbito
personal de los seguros sociales fue creciendo progresivamente, y
desaparecieron las limitaciones por el número de trabajadores de la empresa y
por la peligrosidad de la actividad, mientras que el nivel de renta mínimo para
gozar de la protección social fue suprimido o, cuando menos, aumentado
considerablemente. Además, el número de actividades cubiertas también fue
ampliado, pues no sólo los trabajadores de la industria se veían amparados,
sino también quienes desarrollasen su labor en servicios públicos; es más, en
ciertos países el seguro social se extendería a los empleados del sector
público –funcionarios o asalariados- cuya Administración no les dispensase
cobertura contra riesgos sociales. Aunque es justo señalar que pese a la
ampliación, los seguros sociales nunca se generalizaron completamente entre los
trabajadores agrícolas. Además, en un primer momento los seguros sociales
únicamente cubrían las contingencias del asegurado, sin atender a la situación
de necesidad que se pudiese generar para las personas que dependiesen
económicamente de él ante la actualización de un riesgo que provocase un estado
de necesidad. La creación de subsidios familiares aconteció mucho más tarde.
En todo
caso, este modelo de seguros sociales tuvo una gran repercusión en los países
industrializados, como se ha visto en las líneas precedentes, habiéndose
asumido también en nuestro país.
EL SURGIMIENTO DE LOS SEGUROS SOCIALES EN
LA
ALEMANIA DE BISMARK
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El nacimiento de los seguros sociales, a finales del
siglo XIX, en Alemania suele explicarse como una reación conservadora frente
al fuerte auge del movimiento socialdemócrata. El Canciller
Bismark adoptó
medidas represivas frente a este movimiento (las leyes antisocialistas de
1878),
pero trató también de restarle apoyo entre los trabajadores a través
de determinadas contrapartidas sociales. En esta línea se inscriben la ley
del seguro obligatorio de enfermedad (1883), a la que siguió, en 1884, la ley
del seguro de accidentes de trabajo, que impuso el aseguramiento obligatorio
para la responsabilidad empresarial, ya establecida en 1871. Por último, en
1889 se creó el Seguro de Invalidez y Vejez.
Los seguros sociales de Bismark han tenido una
notable influencia y constituyen una adaptación original de la técnica del
seguro a los problemas específicos de la protección de los trabajadores. La
obligatoriedad del aseguramiento supera los límites que se derivan del
carácter voluntario del seguro y permite una mayor dispersión del riesgo, al
ampliar el número del campo de los asegurados. La financiación mixta
-cotizaciones de empresarios y obreros, con eventuales aportaciones del
Estado- hace viable económicamente la protección, que de otra forma no
hubiera sido accesible a los obreros. Lo mismo ocurre con la eliminación de
la proporción entre prima y riesgo. Por otra parte, las cotizaciones en
función de los salarios permiten conectar éstos con las prestaciones.
Ampliación: P. Durand, La política
contemporánea de la Seguridad Social, MTAS, Madrid, 1991.
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3. Nivel universal
Este otro
modelo tiene su génesis, también se ha dicho ya, en la protección social
inglesa. En Inglaterra, la influencia alemana derivó también en la adopción de
los seguros sociales obligatorios. Pero pronto se comprobó que la mecánica de
estos seguros era insuficiente. Estas deficiencias trataron de ser superadas
por William Beveridge, que sentó las que habrían de ser las directrices de los
futuros sistemas de Seguridad Social en estos dos informes: Seguro Social y
Servicios Conexos de 1942 (Social Insurance and Allied Services) y Pleno Empleo
en una Sociedad Libre de 1944 (Full Employment in a Free Society). En ellos
criticaba los seguros sociales, propugnando una redistribución de la renta para
hacer frente a las situaciones de necesidad, considerando necesaria una
unificación y homogeneización de seguros, cotizaciones y prestaciones, y una
centralización de la gestión administrativa en un único órgano.
Los
informes Beveridge defendían que la financiación de la Seguridad Social no
había de ser soportada únicamente por los trabajadores, sino que también debía
contribuir activamente el Estado, asumiendo el déficit generado en la
protección de situaciones de necesidad. Pero lo más importante es que en ellos
se apostaba por la universalización de la Seguridad Social, universalización
que debía producirse no sólo en términos objetivos, sino también subjetivos. El
Estado debía proteger a todos los ciudadanos de todas las contingencias, y no
sólo a los trabajadores asalariados respecto de los riesgos laborales.
Las ideas
de Beveridge fueron implantándose progresivamente en Gran Bretaña en los años
subsiguientes, aunque no en su integridad por las dificultades financieras de
un país sometido a los rigores de la II Guerra Mundial. De este modo, se
establecieron los subsidios familiares (Ley de 15-6-1945), se completó la
legislación sobre accidentes de trabajo mediante el establecimiento de un
Seguro Nacional (Ley de 26-7-1946), se racionalizó la estructura de los seguros
sociales (Ley de 1-8-1946), se creó el Servicio Nacional de Salud (Ley de
6-11-1946) y se reorganizaron y unificaron los Servicios de Asistencia y
Previsión Social de Inglaterra, País de Gales y Escocia (Ley de 13-3-1948), lo
que supuso eliminar las leyes de pobres y establecer un sistema de asistencia
nacional que concedía un sueldo de emergencia destinado a cubrir todas las
situaciones de necesidad no amparadas por los seguros sociales.
El
sistema propuesto en los informes Beveridge caló hondo, y en poco tiempo
multitud de Estados adoptaron diversas medidas para universalizar sus sistemas
de previsión social relativizando el requisito de profesionalidad. Sin que ello
supusiese el abandono total del modelo alemán. El resultado, como se ha
advertido, es que la mayoría de los ordenamientos de nuestro entorno mantienen
sistemas mixtos de Seguridad Social, el nuestro es un claro ejemplo.
IV. EVOLUCIÓN LEGISLATIVA DE LA
SEGURIDAD SOCIAL
1. De la Ley Dato a la Ley de la Seguridad
Social de 1966
Tal como
se ha ido presentando en las líneas precedentes la evolución histórica de
nuestro sistema de protección social discurre por cauces diversos y paralelos,
que terminan confluyendo en lo que puede considerarse en sentido propio un
sistema de Seguridad Social. Ciertamente, la norma primigenia de protección
social es la Ley de accidentes de trabajo de 1900, que circunscribía la
protección del obrero a la imposición de responsabilidad empresarial en caso de
accidente de trabajo.
La protección
dispensada por la Ley Dato, que se limitaba a los infortunios que tenían lugar
en la industria, se extendió pronto a otros ámbitos. Así, se aprobaron toda una
serie de normas dirigidas a garantizar la aplicación de las previsiones de la
Ley de Accidentes de Trabajo a ciertos sectores concretos. Tal fue el caso del
Real Decreto de 26 de marzo de 1902, para la aplicación de la Ley de Accidentes
de Trabajo al ramo de guerra; del Real Decreto de 2 de julio de 1902, para la
aplicación de esta norma en el ramo de marina (arts. 25-6); y del Decreto de 12
de junio de 1931, aprobado durante el gobierno de la Segunda República, por el
que se fijaban las Bases para la aplicación a la agricultura de la Ley de
Accidentes de Trabajo vigente en ese momento, conforme a las previsiones del
convenio nº12 de la OIT de 16 de noviembre de 1921, relativo a la indemnización
de los accidentes de trabajo en este sector (ratificado por Decreto de 9 de
mayo de 1931).
Siguiendo
con la tendencia marcada por éstas, las normas que fueron aprobándose con
posterioridad intentaron, de un lado, apuntalar la responsabilidad empresarial
y, otro, permitir el aseguramiento voluntario de la misma. La nueva forma de
entender la responsabilidad del empresario en caso de accidente, consistente en
sustituir la responsabilidad basada en la culpa por una responsabilidad
objetiva, resultado de considerar el accidente laboral un riesgo inherente a la
actividad que el empresario tenía que asumir, hacía no sólo posible sino
aconsejable el diseño de un sistema de aseguramiento cuando menos voluntario;
regulándose en tal sentido en los arts.62 y el art.71 del Decreto de 28 de
junio de 1900, las condiciones en las que las sociedades de seguros y las
mutuas podían sustituir al empresario para hacer frente a esta responsabilidad.
En todo
caso esta Ley supuso un importante avance en la protección social del
trabajador, pero sólo alcanzaba a las consecuencias derivadas del accidente de
trabajo (incapacidad y fallecimiento), mediante del establecimiento de una
responsabilidad objetiva del empresario, que, por su parte, podía asegurar el
riesgo o limitarse a hacerle frente al manifestarse la contingencia. En todo
caso, ninguna protección social (más allá de la que pudiera derivarse de la
beneficencia pública y privada) se dispensaba entonces frente a las
contingencias comunes. No podía hablarse entonces de una protección general de
los riesgos sociales.
La
intervención más general se inicia con la creación del Instituto Nacional de
Previsión (INP) por la Ley de 27 de febrero de 1908. Y en concreto, con el
régimen de libertad subsidiada que en él se integraba, caracterizado, como ya
se ha dicho, por residenciar la previsión en la voluntad de los particulares
pero con el incentivo del poder público. La acción protectora que ofertaba el
INP, que subjetivamente alcanzaba tanto a los trabajadores del sector privado
como a los obreros, empleados y funcionarios públicos del Estado, permitía
-siempre voluntariamente- la protección de ciertas contingencias comunes. Coexistían,
así, dos formas diversas de protección social, la resultante de la
responsabilidad empresarial por accidente de trabajo, y la voluntaria de los
seguros sociales.
Haciéndose
eco de los modelos que se habían ido implantando en los países de nuestro entorno,
el siguiente paso de la intervención estatal nacional en la protección social
fue, obviamente, la configuración de seguros sociales obligatorios, aprobándose
por Real Decreto de 11 de marzo de 1919 el retiro obrero, como primer seguro
social obligatorio de nuestro país. Años más tarde, por Ley de 1 de septiembre
de 1939 (desarrollada por Orden de 6 de octubre de 1939), se sustituyó el
régimen de retiro obrero por el subsidio de vejez, también gestionado por el
INP a través del “Servicio Nacional de Vejez”. El cambio implicaba la
sustitución del anterior sistema de capitalización, de modo que con cargo a
cuotas patronales proporcionales a los salarios, se concedían pensiones a
quienes acreditaran el cumplimiento de la edad de 65 años, sin perjuicio de las
mejoras voluntarias que pudieran establecerse con cargo a la legislación
vigente. Este régimen se mantuvo vigente hasta la entrada en vigor del Decreto
de 18 de abril de 1947 (desarrollado por Orden de 18 de junio de 1947) que creó
el seguro obligatorio de vejez e invalidez (SOVI), administrado por el INP a
través de la Caja Nacional del Seguro de Vejez e Invalidez.
Por su
parte, por Real Decreto de 22 de marzo de 1929 se creó el seguro de maternidad
para todas las obreras y empleadas inscritas en el régimen obligatorio de
retiro obrero, a las que se reconoció el derecho a asistencia médica y
farmacéutica y al cobro de indemnizaciones durante el periodo de descanso
obligatorio. Pero hubo que esperar algunos años más para la protección de la
enfermedad común, en concreto, hasta la promulgación de la Ley de 14 de
diciembre de 1942 (desarrollada por el Reglamento de 11 de noviembre de 1943),
que creó un seguro obligatorio de enfermedad (SOE) para «todos los productores
económicamente débiles», gestionado por el INP. Concedía prestaciones médicas y
farmacéuticas en caso de enfermedad y maternidad, indemnizaciones
compensatorias de la pérdida de retribución, e indemnización de gastos
funerarios en caso de fallecimiento. El Decreto de 13 de diciembre de 1946 amplió
sus prestaciones y modificó en parte su cotización y gestión, y un Decreto de
15 de julio de 1948 acometió una nueva ordenación del seguro de enfermedad y
llevó a cabo su unificación con la protección de la maternidad.
En
síntesis, desde un punto de vista histórico, en España se distinguen dos etapas
en el nacimiento y desarrollo de los seguros sociales.
- la etapa
inicial, hasta 1936. En esta etapa se crean el Retiro Obrero, el Seguro de
Maternidad, el Seguro de Accidentes de Trabajo y el Seguro de Paro Forzoso . Es la etapa del falangista Girón de Velasco como Ministro de Trabajo, hasta 1963, se reordenan los seguros sociales y se
establecen fórmulas de cobertura específica. Así, se establecen los Seguros
Sociales Unificados, incluyendo los subsidios familiares, el Seguro Obligatorio
de Vejez e Invalidez -vigente hasta 1966 y transitoriamente hasta la
actualidad- y el Seguro Obligatorio de Enfermedad. Se establecen y desarrollan
seguros para Accidente de Trabajo y para Enfermedades Profesionales y
Desempleo. Se instaura la protección gestionada por las diversas mutualidades
profesionales y se instauran nuevas medidas como el Plus Familiar y el Seguro
Escolar.
José Antonio Girón de Velasco, fue un falangista español, que tuvo gran relevancia durante ladictadura del general Francisco Franco. Ocupó la cartera del Ministerio de Trabajo entre 1941 y 1957, siendo además miembro del Consejo del Reinoy procurador en las cortes franquistas. Durante el tardofranquismo fue una de las voces del búnker, sector político inmovilista dentro del régimen que se oponía a cualquier cambio en el sistema. Es considerado una de las figuras más radicales y autoritarias del fascismo en España. Además fue el que instauró la paga extra de julio entre los funcionarios.Su gestión ministerial tendió en gran medida a aumentar el nivel de vida de la clase obrera en España.Entre estas medidas debemos destacar la creación de universidades laborales, entre las que destacarón las de Gijón, Córdoba, Sevilla, Zamora y Tarragona. Junto a esto, su otra actuación reseñable es la de potenciar un sistema de seguridad social piramidal, cuyos objetivos eran cumplir las situaciones de vejez, viudedad, orfandad, desempleo, jornada laboral reducida, vacaciones pagadas y una red de asistencia sanitaria con atenciones médicas y hospitalarias. En definitiva, podemos considerarlo como la "cara social" del régimen. Llegó incluso a donar la cantidad de 100.000 pesetas para la reconstrucción de parte de la ciudad de Cádiz afectada en 1947 por una explosión de un depósito de minas submarinas. Pese a estas medidas y a pesar de la represión del régimen en materia laboral, la década de los años 50 no estuvo exenta de conflictividad social. En 1956, Girón, ante el temor de una repetición de la huelga de Barcelona de 1951, convocaría un consejo urgente de ministros con el fin de que el gobierno aprobara una subida salarial del 23 %. Tal como indica el hispanista Paul Preston en su obra Franco "Caudillo de España", estas medidas provocaron una fuerte discusión entre Girón y el ministro de Comercio, Manuel Arburúa, que argumentaba que la medida provocaría graves efectos inflacionistas (argumento que posteriormente fue confirmado). A pesar de aprobarse esta subida, no fue suficiente para evitar una nueva escalada de huelgas, que comenzó en la industria zapatera de Pamplona, extendiéndose a la industria siderúrgica vasca y a la minería asturiana.En 1957 sería cesado ante el creciente protagonismo de los tecnócratas en el régimen,
Ahora
bien, no hay que olvidar que esta protección a través de los seguros sociales
discurría paralela a la protección específica de los accidentes de trabajo, que
no había sido abordada por el sistema de seguros sociales, y que seguía
sustentándose en el principio de responsabilidad empresarial. La primera
reforma importante tuvo lugar con la Ley de 10 de enero de 1922, que incluyó a los
contratistas entre los empresarios responsables, manteniendo la responsabilidad
subsidiaria del empresario principal; incorporó a los aprendices entre los
beneficiarios; permitió que los empresarios crearan mutualidades o sociedades
de seguros para hacer frente a los riesgos del accidente de trabajo, etc. Por
su parte, el Libro III del Código de Trabajo de 1926 recopiló todas las
disposiciones anteriores vigentes en materia de accidentes de trabajo,
añadiendo algunas previsiones, y la Constitución de la Segunda República (1931)
dio paso a nuevas reformas. Así, en este periodo se dispuso, como se ha dicho,
la extensión de la Ley de Accidentes de Trabajo a la agricultura (Decreto de 12
de junio y de 28 de agosto de 1931); y se implantó la obligación del empresario
de estar asegurado contra el riesgo de accidente de sus obreros que produzca la
incapacidad permanente de los mismos (Ley de 4 de julio de 1932, refundida con
disposiciones anteriores por el Decreto de 8 de octubre de 1932, y desarrollada
por el Decreto de 31 de enero de 1933).
Durante
estos años también mejoró la protección de la enfermedad profesional,
aprobándose por primera vez una lista de enfermedades profesionales en la Ley
de 13 de julio de 1936. En los años posteriores se aprobaron otras normas de
relevancia, tales como la Ley de 8 de mayo de 1942, que se constituyó el
Servicio de Reaseguro obligatorio de accidentes de trabajo para el
aseguramiento, por parte de las mutualidades correspondientes, de los riesgos
de invalidez permanente y muerte derivados de accidente. Poco después
aparecieron nuevas reglas sobre las enfermedades profesionales y en 1956 vio la
luz el Texto Refundido de la Legislación de accidentes de trabajo. Esta norma
contenía una distinción pormenorizada de contingencias derivas del accidente, y
creaba el Fondo de Garantía de accidentes de trabajo como medio de garantía.
En todo
caso, como la protección de las situaciones de necesidad dispensada por los
mecanismos descritos resultaba insuficiente, continuaron entonces jugando un
papel determinante los mecanismos mutualistas, que podían constituirse con
arreglo a las normas generales sobre asociaciones o sobre seguros privados. La
Ley de Mutualidades de 6 de diciembre de 1941, desarrollada por el Real Decreto
de 26 de mayo de 1943, fue la encargada de la regulación de estas mutualidades,
que tenían carácter libre y voluntario. La protección que dispensaban podía ir
desde la compensación de los gastos de sepelio hasta el pago de pensiones de
vejez, invalidez o muerte y supervivencia, pasando por la protección de la
enfermedad, el accidente y la enfermedad. Su regulación continuó vigente tras
la promulgación de la LBSS de 1963.
Con esta
norma, como ya se ha dicho, se creó propiamente un sistema de seguridad social,
que encontró base legal en la Ley de Seguridad Social de 1966. Pese a
significar un gran paso hacia adelante, la Ley supuso, en la práctica, una
cierta ineficacia como consecuencia de diversos factores. En primer lugar, el
mantenimiento del antiguo sistema de cotización sobre bases tarifadas hizo que
el tiempo se encargara, por su solo transcurso, de desactualizar las bases y,
por tanto, de alejar las cotizaciones de los salarios reales de los
trabajadores. Eso, unido a la ausencia de garantía de revalorizaciones periódicas,
arrojó sobre la realidad un efecto perverso: el reconocimiento de prestaciones
de cuantía insuficiente y cuyo poder adquisitivo fue rápidamente
deteriorándose.
Buena
parte de los inconvenientes que la Ley planteaba procuraron solventarse con la
reforma introducida por la Ley de financiación y perfeccionamiento de 21 de
junio de 1972. Los propósitos de esta Ley expresados en su Exposición de
Motivos, fueron sanear financieramente la Seguridad Social mediante la
determinación de las cotizaciones sobre bases más realistas y justas, mejorar
las prestaciones económicas y subsanar ciertas lagunas en algunas contingencias
y para algunos beneficiarios.
Para su
encaje en el plano normativo entonces vigente, se rechazó la técnica de
reformas de los artículos concretos y se decidió que el Gobierno hiciera un
texto refundido. Esta autorización fue amplísima, ya que permitía introducir
reformas derivadas de las modificaciones directas y también modificaciones
indirectas aportadas por la propia Ley de Financiación y Perfeccionamiento. Por
tanto, hay que decir que la única garantía de legalidad que permaneció activa
fue el informe previo de la Organización Sindical y el dictamen del Consejo de
Estado.
La Ley de
Financiación y Perfeccionamiento de 21 de junio de 1972 contenía normas
relativas a aspectos financieros y a la acción protectora. Entre las primeras
destaca el ajuste de las cotizaciones a los salarios reales, aunque se
introducen topes máximos y mínimos de cotización y se excluye la cotización por
horas extraordinarias. Entre las normas modificativas de la acción protectora
destaca la ampliación del plazo de prescripción para el reconocimiento de las
prestaciones y otras modificaciones referidas a la invalidez permanente y muy
especialmente a la regulación de las prestaciones de muerte y supervivencia.
En
cumplimiento de lo previsto en la Ley de Financiación y Perfeccionamiento de 21
de junio de 1972 el Decreto 2065/1974, de 30 de mayo, aprobó el Texto Refundido
de la Ley General de Seguridad Social. El citado Decreto refundió, aparte de la
Ley de Seguridad Social de 1966 y la Ley de Financiación y Perfeccionamiento,
otras normas de Seguridad Social (como dos Decretos-Leyes de 1966 y 1968 sobre
prestaciones familiares, y un Decreto-Ley de 1971 sobre ordenación de los
servicios sanitarios).
Esta Ley
mantiene actualmente una vigencia parcial. Concretamente, están vigentes los
artículos 26, 27, 28 y 29, 33, 34, 35, 45, 98 a 125, 186, 187, 188, 189 y 190 y
las Disposiciones Transitorias 5ª y 6ª relativas a Seguridad e Higiene en el
Trabajo, medicina preventiva, acción formativa, gestión de la Seguridad Social,
asistencia sanitaria, prestaciones médicas y farmacéuticas y ordenación de los
servicios sanitarios.
En todo
caso, la primera de las modificaciones que se abordaron fue la reforma
institucional de la gestión, objetivo del RD legislativo 36/1978, de 16 de
noviembre, que procedió a concentrar las tareas de gestión en solamente cuatro
Entidades Gestoras (INSS, INSALUD, INSERSO e ISM) que con carácter
especializado abarcan los distintos aspectos de la acción protectora.
En la
década de los ochenta se adoptaron nuevas modificaciones legislativas. En
primer lugar, se elevaron los topes de cotización con la finalidad de potenciar
el carácter contributivo del sistema y mejorar el nivel de cobertura de las
prestaciones. Se institucionalizó en cierto modo la revalorización anual de las
pensiones en función del índice de precios al consumo. Y, sobre todo, se
posibilitó la reconducción del crecimiento de las pensiones de invalidez a sus
justos términos, mediante el RDLey 1081/1984.
Un
segundo paso lo constituyó la Ley 26/1985, que tuvo como principal finalidad
establecer un plus de contributividad elevando el esfuerzo contributivo
realizado a través de la cotización y las prestaciones generadas con dicho
esfuerzo. Cabe plantearse que lo que esta Ley perseguía era restablecer el
equilibrio entre gastos e ingresos. Supuesto que la elevación de las
cotizaciones era una medida de imposible práctica, se optó por la ampliación de
los períodos necesarios para acceder a las prestaciones de 10 a 15 años en las
jubilaciones y se amplió, también, el período de cotización que sirve como base
para el cálculo de la cuantía de las pensiones de dos a ocho años.
La Ley
26/1985, además, estableció una mejor ordenación de los regímenes de Seguridad
Social, suprimiendo varios de ellos –realmente quedaron reducidos a menos de la
mitad de su número anterior– e integrándolos en el Régimen General o en el de
Autónomos, reduciendo así la fragmentación excesiva del sistema.
Esta ley,
por otra parte, implantó nuevas medidas dirigidas al perfeccionamiento de la
acción protectora del sistema, como fueron la supresión del requisito del alta
para las pensiones de jubilación e invalidez, con ciertos requisitos y diversas
consecuencias y el establecimiento, por primera vez, de la revalorización
automática de las pensiones en función del índice de precios al consumo, al
inicio de cada ejercicio económico, aunque esto se hizo, precisamente, en un
momento histórico en el que la mayor parte de los países europeos renunciaban a
compromisos anuales de tal naturaleza.
En el
amplio terreno de la reforma de la acción protectora no cabe olvidar el
progresivo acercamiento de las pensiones mínimas al salario mínimo
interprofesional y la aproximación progresiva de las bases de cotización a los
salarios reales, si bien con el mantenimiento, por arriba y por abajo, de topes
máximos y mínimos de cotización.
En 1989
se reforman ciertos aspectos de la estructura financiera de la Seguridad Social
con el fin de separar claramente las fuentes de financiación, en función de la
naturaleza de la protección. Téngase en cuenta que la aparición de las
pensiones no contributivas suponen para la Seguridad Social costes de
prestaciones absolutamente desligadas de cualquier esfuerzo contributivo y, en
ese sentido, las pensiones que no encuentran su fundamento en las cotizaciones
realizadas por el beneficiario se financian fundamentalmente a través de
impuestos y las pensiones contributivas con cargo a cotizaciones sociales.
Un paso
más en este proceso de reformas es la efectiva extensión a todos los ciudadanos
de la asistencia sanitaria que, recogida en la Ley General de Sanidad, se
articula en el RDL 1088/1989 y la creación del sistema de pensiones no
contributivas mediante la Ley 26/1990.
Finalmente,
se encargó al Gobierno la elaboración de un texto refundido en la Ley 26/1990
de 20 de diciembre, aprobándose el mismo mediante RD Legislativo 1/1994, por el
que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social,
que es actualmente la norma vigente en la materia, si bien con las sucesivas e
importantes modificaciones.
3. Reformas legales posteriores a la
publicación de la LGSS de 1994
Como ya
hemos apuntado la Ley General de la Seguridad Social (LGSS) aprobada por Real
Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, es en la actualidad la norma básica
del sistema de la Seguridad Social.
Con
posterioridad a su publicación las reformas legales más importantes se han
producido en base a las siguientes normas:
· Ley 24/1997, de
15 de julio, de Consolidación y Racionalización del Sistema de
Seguridad Social.
· Ley 39/1999,
de 5 de noviembre, para promover la conciliación de la vida familiar
y laboral de las personas trabajadoras.
· RDL 1/2000, de
14 de enero, sobre determinadas medidas de mejora de la protección
familiar de la Seguridad Social.
· Leyes
42/1994, de 30 de diciembre; 13/1996, de 30 de diciembre; 66/1997, de 30 de
diciembre; 47/1998, de 23 de diciembre; 50/1998, de 30 de diciembre; 55/1999,
de 29 de diciembre; 14/2000, de 29 de diciembre; 24/2001, de 27 de diciembre,
todas ellas de medidas fiscales, administrativas y de orden social.
· Real
Decreto Ley 16/2001, de 27 de diciembre, sobre medidas para el establecimiento
de un sistema de jubilación gradual y flexible.
· Ley
52/2003, de 10 de diciembre, de disposiciones específicas en materia
de Seguridad Social.
· Ley
39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y
Atención a las personas en situación de dependencia.
· Ley 40/2007,
de 4 de diciembre, de medidas en materia de Seguridad Social.
· Real
Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas
extraordinarias para la reducción del déficit público.
· Ley 27/2011, de
1 de agosto, sobre actualización, adecuación y modernización del
sistema de Seguridad Social.
· Ley 3/2012, de 6
de julio, cuya disposición adicional vigésima modifica el sistema de
integración de lagunas para el cálculo de la base reguladora.
- Ley General de la Seguridad Social (NIPO 271-14-006-5)
- Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero. Regula los derechos y libertades de los extranjeros en España (preceptos sobre Seguridad Social)
- Ley 40/2007, de 4 de diciembre, de medidas en materia de Seguridad Social.
- Ley 27/2011, de 1 de agosto, sobre actualización, adecuación y modernización del sistema de Seguridad Social.
- Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social.
- Ley 23/2013, de 23 de diciembre, reguladora del Factor de Sostenibilidad y del Índice de Revalorización del Sistema de Pensiones de la Seguridad Social
A MODO DE CHULETA RECORDATORIA
- · El
Derecho de la Seguridad Social es el conjunto de normas, técnicas y
procedimientos que tienen por objeto la definición de las necesidades sociales
sobre las que va a intervenir el Estado y el establecimiento de los mecanismos
de cobertura de las mismas, previa concreción del grado que esa intervención
debe alcanzar.
- · Una
de las formas tradicionales de cobertura directa de las situaciones de
necesidad, antes de la aparición de la Seguridad Social, es la asistencia
familiar, entendida como ayuda mutua de los miembros de la unidad familiar.
- · La
beneficencia pública y privada son técnicas de previsión mediante las cuales se
intentan actuaciones anteriores al planteamiento de la necesidad, de forma que
cuando se produzca, se hayan previsto ya los medios de cobertura.
- · Las
técnicas de previsión individual, como ahorro privado, seguro privado y
previsión social voluntaria, juegan un papel de complemento de la asistencia
pública proporcionada por la Seguridad Social.
- · Los
seguros sociales obligatorios, por su parte, son el antecedente histórico
inmediato de la Seguridad Social y sus elementos definitorios comprenden: 1) La
obligatoriedad: el aseguramiento proviene de la ley. Se quiebra aquí el
principio de la autonomía de la voluntad. Se está asegurado obligatoriamente.
2) La financiación, a salvo el seguro para accidentes de trabajo, proviene de
tres vías: el Estado, las aportaciones patronales y las cotizaciones de los
trabajadores. 3) La gestión es pública, jurídicamente pública, sin que ello
impida la existencia de multitud de entidades privadas que colaboraron en dicha
gestión. El primer hito normativo en el establecimiento de los seguros sociales
en España vino de la mano del establecimiento del Retiro Obrero Obligatorio en
1919.
- · En
nuestro país la norma básica de Seguridad Social viene constituida por el
artículo 41 de la Constitución Española, en la cual se contienen también otras
referencias al sistema de Seguridad Social.
- · La
Seguridad Social como verdadero sistema de previsión no se alcanza en España
hasta la inclusión en el sistema de las prestaciones no contributivas.
- · A
nivel mundial la Seguridad Social se estructura en torno a dos niveles, el
universal o sistema de reparto y el profesional o contributivo, aunque lo mas
común es que se articulen sistemas mixtos que participan de ambos modelos.
- · El
modelo español de Seguridad Social es básicamente profesional, acentuándose
cada vez mas el carácter contributivo de las prestaciones, sin perjuicio de que
haya un cierto margen para las prestaciones asistenciales, fundamentalmente la
pensión de jubilación no contributiva, pensión de invalidez no contributiva y
prestaciones familiares.
- · En
nuestro caso, a tenor de lo dispuesto en el art. 2 LGSS -en la redacción que le
da la Ley 52/2003: "el sistema de seguridad social, configurado por la
acción protectora en sus modalidades contributiva y no contributiva, se
fundamenta en los principios de universalidad, unidad, solidaridad e
igualdad", de tal manera que el Estado, por medio de dicho sistema,
garantiza a las personas comprendidas en su campo de aplicación, así como a sus
familiares o asimilados a su cargo, "la protección adecuada frente a las
contingencias y en las situaciones que se contemplan en esta Ley".
Gran análisis. Amplío, crítico y ajustado a socialmente. Felicidades amigo, todos los días aprendo un poco más siguiéndote